土地違法現(xiàn)象嚴重，公眾一般歸結(jié)為是對地方官員問責(zé)疲弱所致，但這只能算是其中的一個原因，或者說，只是一個表面的原因，而深層次的原因則是制度設(shè)計方面的漏洞與瑕疵：土地出讓收入游離于監(jiān)督與地方政府的財政收入缺口。要真正抑制土地違法，也需要從制度層面加以完善，并非僅靠問責(zé)地方官員就能解決的問題。

6月4日，國家審計署在其官方網(wǎng)站上公布了對北京、天津、上海、重慶、哈爾濱、合肥、濟南、長沙、廣州、南寧和成都11個市及其所轄28個縣（市、區(qū)），2004至2006年國有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況的審計調(diào)查結(jié)果：土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%；違規(guī)使用出讓金83.73億元；108.68億元出讓金未按規(guī)定納入財政管理……

近年來，土地違法現(xiàn)象一直比較嚴重。國土資源部的統(tǒng)計顯示，2004年至2006年，全國違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的平均比例為17.02％。2007年9月15日至2008年1月15日，全國土地執(zhí)法百日行動共清查三類土地違法案件3.17萬件，涉及土地336.4萬畝。其中，“以租代征”1.87萬件，圈占土地0.15萬件，“未批先用”1.15萬件。

土地違法現(xiàn)象嚴重，公眾一般歸結(jié)為是對地方官員問責(zé)疲弱所致，但這只能算是其中的一個原因，或者說，只是一個表面的原因，而深層次的原因則是制度設(shè)計方面的漏洞與瑕疵。我認為，這其中有兩個非常重要的誘因：一、土地出讓金的使用，長時期地游離于預(yù)算與監(jiān)管之外，地方政府及官員自由操作的空間大，甚至滋生出大量的腐敗尋租行為，是土地違法現(xiàn)象的一個持久的動力。二、地方財政資金缺口，使得地方政府有選擇通過土地出讓獲取收益的持久動力和堂而皇之的理由。而這兩點，都不是簡單地通過問責(zé)官員就能解決了的，它更牽涉到一些制度的調(diào)整與重構(gòu)。

先看個原因。

從審計署審計調(diào)查的結(jié)果來看，土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%。這是一個非常驚人的比例。財政預(yù)算管理有兩種方式：一是一般預(yù)算管理，二是基金預(yù)算管理。我國選擇將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理，而不是一般預(yù)算管理。原因是：土地出讓收入受土地市場狀況影響較大，具有不穩(wěn)定性、不確定性等特征，如果將其納入一般預(yù)算管理，容易造成一般預(yù)算收支的大起大落，不利于預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定。同時，為了保障被征地農(nóng)民及時得到補償性費用，決定將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理。具體做法是：土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。

但是，我們?nèi)匀蝗鄙倨仁沟胤秸仨殞⑼恋爻鲎寖羰找婕{入基金預(yù)算管理的強制性規(guī)定——我所指的這種強制性規(guī)定是帶有懲戒性質(zhì)的剛性的規(guī)定，高達71.18%的土地出讓凈收益未納入基金預(yù)算管理就是較好的證明。不納入基金預(yù)算管理，等于這部分龐大的資金游離于監(jiān)管之外，供地方政府任意支配，這種指定用途的政府性基金預(yù)算收入實際上變成了帶有小金庫性質(zhì)的資金。這意味著，土地出讓越多，地方政府所能支配的資金也越龐大。同時，由于龐大的資金游離于監(jiān)管之外，很容易成為權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象的天然載體，成為少數(shù)腐敗者的囊中之物。由于腐敗與尋租是借助龐大的游離于監(jiān)督之外的資金而存在，種種不法行為更容易被隱匿，被查處的幾率更低。諸如此類的因素，正是土地違法現(xiàn)象屢禁不止的不竭動力。

再看個原因。

地方政府為何熱衷于從土地出讓中獲取收益，甚至，為了確保這種收入不惜違法使用土地？在1994年以前，地方財政除了個別年份基本上都保持著節(jié)余，而財政長年處于虧空狀態(tài)。當(dāng)時的土地違法現(xiàn)象少之又少。但1994年分稅制改革以后，一切發(fā)生了改變：財政節(jié)余在分稅制改革后突飛猛進，由1994年當(dāng)年扭虧節(jié)余1152.1億元，累計增長到2006年節(jié)余10458.2億元。而地方財政不僅在1994年立即陷入虧空狀態(tài)，而且虧空金額由較初的1726.6億元累計增長到2006年的11940.8億元。2006年，國內(nèi)所有省級地區(qū)的財政支出都大于同期財政收入，19個地區(qū)的財政支出為同期財政收入的2倍以上，5個地區(qū)為3倍以上。

分稅制改革后，由于和地方政府的事權(quán)、財權(quán)劃分不清，了許多舊體制的痕跡，事權(quán)維持了改革前的狀況，而財權(quán)卻主要劃歸，這造成了地方財政與事權(quán)不相稱的資金缺口。曾經(jīng)參與1994年分稅制改革設(shè)計的中國社科院財貿(mào)所專家楊之剛認為，分稅制改革的基本要件是、地方各有收入來源（財權(quán)），、地方各有支出范圍（事權(quán)）。而現(xiàn)階段越是上級政府財權(quán)越大，越是基層政府事權(quán)越多，且稅權(quán)的劃分并不穩(wěn)定，導(dǎo)致地方政府沒有一個穩(wěn)定的預(yù)期。

這正是促使地方政府通過土地這一“聚寶盆”彌補資金缺口的動力所在。筆者在查閱了大量數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律，越是土地違法嚴重的地區(qū)，越是財政缺口比較大、缺乏穩(wěn)定收入來源的地區(qū)。如何讓與地方在財權(quán)和事權(quán)方面做到更加協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，將成為下一步財稅改革關(guān)注的焦點。但有一點是明確的，只要地方政府的收入來源不能得到保障，土地違法現(xiàn)象就很難真正被遏制。實際上，有關(guān)部門在處理土地違法問題上常常左右為難也與此有關(guān)。土地違法案件雖然層出不窮，但只要不是涉嫌受賄等腐敗行為，真正遭到問責(zé)的地方官員并不多見——有關(guān)部門不得不考慮地方財政的實際困難和地方官員的苦衷。

因此，土地違法的兩個癥結(jié)在于土地出讓收入游離于監(jiān)督與地方政府的財政收入缺口，要真正抑制土地違法，也需要從制度層面加以完善，并非僅靠問責(zé)地方官員就能解決的問題。

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