作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗區(qū)，成都市在地權(quán)改革上獲得了更大的空間，而一場地震巨災(zāi)，也讓成都面臨著更急迫的來自民間的變革需求。

中秋節(jié)這，一封由中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會、成都市國土資源局聯(lián)合發(fā)出的函件轉(zhuǎn)交到了成都市委書記李春城手上。

記者看到的這份“成統(tǒng)籌[2008]93號”文《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》中關(guān)于農(nóng)村集體性質(zhì)土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定已經(jīng)做了如下突破：

農(nóng)戶與聯(lián)建方共同向市(縣)國土資源局提出土地登記申請，市(縣)國土資源局對農(nóng)戶的原宅基地使用證進(jìn)行變更，為農(nóng)戶自住用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅(包括商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等)，土地使用年限參照國有建設(shè)用地出讓年限或自行協(xié)商確定。

兩張產(chǎn)權(quán)證，在面積分割清晰，但是事實上又是共同使用同一地塊，借著這種類似于“一國兩制”的巧妙方式，成都市在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)問題上取得了突破。

“以前這些可都是違法的，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村購購宅基地，和農(nóng)民聯(lián)建房屋也不允許，原先青城山腳下有大量這樣性質(zhì)的別墅，都處在地下交易的狀態(tài)，通常的應(yīng)對之道就是‘以租代售’，一租就是70年?！背啥际卸冀呤星喑巧芥?zhèn)“災(zāi)后農(nóng)房重建專業(yè)小組”成員、該鎮(zhèn)黨政辦主任姜娟告訴記者，“這樣的政策口子一開，集體性質(zhì)的土地和國有土地一樣，同地同權(quán)，變成了‘真產(chǎn)權(quán)’，農(nóng)民作為交易主體用自己的土地、房產(chǎn)名正言順的進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，藉此分享了成都做為綜改試驗區(qū)的改革成果?！?p>災(zāi)后重建引發(fā)改革需求

成都市針對都江堰、彭州、崇州市、大邑縣、邛崍市這幾個地震災(zāi)區(qū)出臺的這一規(guī)定，觸動了新一輪土地改革的敏感神經(jīng)線——較核心的改革正是在農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的形式和制度上的改革，其次是建立土地使用的責(zé)任體系。

早在上世紀(jì)80年代出臺的《土地管理法》就提出我國將實行較嚴(yán)格的土地管理制度。而截至目前，中國還沒有建立起一套非常完善、跟市場經(jīng)濟(jì)完全接軌的土地管理制度。其中有三個制度基本沒有建立起來：一是明晰的產(chǎn)權(quán)制度，無論是國有土地還是集體土地；二是利用經(jīng)濟(jì)手段對土地資源調(diào)整的補償制度；三是對土地資源使用管理的責(zé)任體系。

而在這三個制度中，處于邏輯起點的是土地產(chǎn)權(quán)制度。依據(jù)我國的《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，農(nóng)村的宅基地只能供農(nóng)民使用，城鎮(zhèn)居民不允許在農(nóng)民的宅基地上建房，同時宅基地上的建房必須符合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，宅基地上建房的用途原則上只能用作農(nóng)民住房。

“就算是按照土地補償費和安置補助費的總和的較高限度，即土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國家對于農(nóng)村集體性質(zhì)土地的征收標(biāo)準(zhǔn)，相比現(xiàn)有的土地交易市場的價格，也是偏低的?！鼻喑巧芥?zhèn)“災(zāi)后農(nóng)房重建專業(yè)小組”一位負(fù)責(zé)人告訴記者。

事實上正是因為國有土地的“大產(chǎn)權(quán)”和集體土地的“小產(chǎn)權(quán)”之間的這種巨大的利差，導(dǎo)致了在現(xiàn)有《土地管理法》框架之下地方政府和來自基層村鎮(zhèn)政府的種種對應(yīng)之道。

“無論怎么做，都繞不開集體土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，這樣直接導(dǎo)致土地成本過低，農(nóng)民沒有相應(yīng)的補償，地方政府往往通過開發(fā)土地來獲得巨大收益?；鶎诱虿吝吳?，主導(dǎo)成片開發(fā)形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房?！彼拇ㄊ∩缈圃宏愇湓淌趯τ浾哒f。

本報記者曾經(jīng)在邛崍市羊安鎮(zhèn)對當(dāng)?shù)氐摹巴恋負(fù)Q社保”進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民用自己的一畝土地?fù)Q來的僅僅是每年200多元的社保。在大邑縣，“土地?fù)Q身份”則直接導(dǎo)致了大量農(nóng)村失業(yè)人口的增加。

“為了災(zāi)后重建，國家補償給每戶受災(zāi)農(nóng)民補償2萬元(政府1萬元，地方財政支出1萬元)，但是從我們的調(diào)查來看，要建成恒久性住房，至少需8萬-10萬元，為了渡過這個難關(guān)，一個有效的籌資途徑是動員社會閑散資金與災(zāi)區(qū)農(nóng)民合伙聯(lián)建新居。為受災(zāi)農(nóng)民解困，為政府分憂?！标愇湓淌谧詾?zāi)后不久就開始進(jìn)行社會調(diào)查，提出這樣的呼吁，“在大災(zāi)面前，政府應(yīng)該放寬政策。”

按照陳武元教授的設(shè)想：引進(jìn)社會資金，合建房屋由農(nóng)戶與投資方采取自愿協(xié)商的辦法進(jìn)行，建筑用地原則上不超過村社核定的宅基地面積，房屋設(shè)計符合防震要求，產(chǎn)權(quán)分割雙方協(xié)商，政府給予辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。聯(lián)建房屋并非“小產(chǎn)權(quán)”，受法律保護(hù)，產(chǎn)權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。房屋使用年限由合建雙方約定。為了避免建成后遇到重大建設(shè)項目引入而拆遷，因此建前的選址要經(jīng)規(guī)劃部門核定。經(jīng)核定后建成的房屋，遇到重大項目建設(shè)確定需要進(jìn)行拆遷的，只要有房屋產(chǎn)權(quán)證，就應(yīng)獲得相應(yīng)的補償。

不包括商品房開發(fā)

正是來自民間的重建需求催生了改革。

在如今的震區(qū)，“聯(lián)建”已經(jīng)成為熱門語匯。記者在位于龍門山腳下的都江堰市虹口鄉(xiāng)，處處可見公路兩旁插著許多寫著“聯(lián)建招商”的招牌。沒有資金建房子的農(nóng)民，至今還住在路邊的帳篷里。

記者在青城鎮(zhèn)政府大院里看到的成都市政府指導(dǎo)災(zāi)后重建的推薦房型示意圖上，一座159平方米的藏羌風(fēng)格房屋的占地140平方米，壩區(qū)造價為159000元，山區(qū)造價為190800元；一座川西風(fēng)格的1809平方米的民居，壩區(qū)造價為180000元，山區(qū)為216000元。

但是對于這樣一項政策性極強的工作，沒有政府制定相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行引導(dǎo)和管理，城鄉(xiāng)“聯(lián)建”只能是一句空話。

2008年8月31日，就在青城山鎮(zhèn)的政府大院里，成都市政府組織了來自規(guī)劃、國土、貸款、擔(dān)保、房管、法律等相關(guān)十?dāng)?shù)個部門針對“聯(lián)建”政策召開了現(xiàn)場推介會。

“一下子來了200多家，都是有聯(lián)建意愿的，但是到了國土資源局這里碰到了釘子。按照當(dāng)時的政策，對于持有資金的聯(lián)建方，只能給房產(chǎn)證，不發(fā)土地證，(聯(lián)建方)馬上就走了80多家。大家擔(dān)心的還是沒有保障，兩證不全，就算達(dá)成了契約，也很容易引起法律上的糾紛?！苯杲榻B說。

“直到前天我們接到了李春城書記批示的成都市統(tǒng)籌委和成都市國土資源局的93號文，才知道口子已經(jīng)破了。農(nóng)村集體土地同樣按照40年的期限到房地產(chǎn)交易進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，可謂實現(xiàn)了同地同權(quán)，”姜娟說，“但是口子破了之后，大家聯(lián)建的意愿又不那么迫切了，因為他們看到了更大的機會?！?p>青城山鎮(zhèn)味江村12組的村民在知道這個消息之后已經(jīng)召開村民會議制定了“二次確權(quán)”的操作流程，在辦理完正式國土、規(guī)劃、環(huán)保等報建手續(xù)之后，進(jìn)入“開工建設(shè)——安置區(qū)建成，村民入住——原宅基地復(fù)耕，還林——集體建設(shè)用地總量不變，增減平衡，二次確權(quán)——分別為農(nóng)戶、投資企業(yè)辦理《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》和《房屋產(chǎn)權(quán)所有權(quán)證》”，較后投資企業(yè)按照規(guī)定啟動產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。

這個村小組只有16戶48人，擁有流轉(zhuǎn)土地300畝(其中集體建設(shè)用地23.9畝)，目前已有北京昊海立德科技有限公司作為資金引進(jìn)方對味江村12組進(jìn)行土地綜合整理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，按照人均40平方米進(jìn)行安置房建設(shè)。

“青城山鎮(zhèn)的農(nóng)民對于外來的合作方要求必須先建安置房，而且必須是高端的小區(qū)，建成之后節(jié)約下來的土地才轉(zhuǎn)讓給企業(yè)做產(chǎn)業(yè)開發(fā)?！苯暾f。

不過，負(fù)責(zé)擬定93號文的成都市國土資源局副局長黃曉蘭解釋說：所謂的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，不能包括商品房的開發(fā)。

“這樣的做法和聯(lián)建是兩回事，我擔(dān)心這樣做，又會出現(xiàn)大產(chǎn)權(quán)和小產(chǎn)權(quán)之間的爭議，開發(fā)商不可能不做商品房的開發(fā)。口子開了不代表這樣的做法就能成為推廣的樣本。”陳武元教授表達(dá)了他的憂慮。

黃曉蘭告訴記者：目前，對農(nóng)村集體建設(shè)土地進(jìn)行的二次確權(quán)，只在地震重災(zāi)區(qū)進(jìn)行試點，還沒有向全省推廣。

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