對于住房租賃市場來說， 近有兩個令人振奮的好消息：一個來自中央政策層面，近期發(fā)布的“十四五”規(guī)劃建議中明確，“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”；另一個來自市場層面，北京市集體土地建設(shè)租賃住房取得新進展，繼成壽寺集體土地租賃住房后，位于豐臺區(qū)花鄉(xiāng)的又一個集體土地租賃住房項目于近期入市，總共可提供房源約3130間。截至9月底，北京市已有39個集體土地租賃住房項目開工，可提供房源5.3萬余間。這對于集體土地建設(shè)租賃住房的各方參與主體來說，不僅從政策層面獲得了信心，也從實操層面收獲了寶貴的經(jīng)驗。

自2017年8月國土部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》至今，試點城市從13個擴容到18個，從項目選取到落地運營，集體土地建設(shè)租賃住房在不斷突破制度枷鎖、市場阻礙和資金掣肘，一路走來可謂艱辛。

集體土地建設(shè)租賃住房探路清障

2017年，十九大報告明確了“堅持房子是用來住的、不是用來炒”的定位，提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。在此背景下，利用集體土地建設(shè)租賃住房成為推動用地制度改革、增加保障房供給的一項重要舉措。2017年8月，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)文，確定北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市為利用集體土地建設(shè)租賃住房首批試點城市。2019年1月，福州、南昌、青島、?？?、貴陽等5個城市獲批試點，試點城市擴容到18個。

盡管試點城市申報踴躍，試點方案完備，目標(biāo)明確，但集體土地入市并非一路坦途。

首先是法律障礙。未修訂之前的《土地管理法》對農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取限制和保留的態(tài)度，集體建設(shè)用地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)都缺乏法律制度層面的保障，現(xiàn)行的《物權(quán)法》也并未專設(shè)針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利體系。這些因素?zé)o疑成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的障礙。

其次是集體土地流轉(zhuǎn)造成地方政府和農(nóng)村集體間的主體沖突。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改變了地方政府與農(nóng)村的利益分配機制，一定程度上沖擊了地方政府的利益，造成地方政府在推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面并不積極。

第三是集體土地入市的流轉(zhuǎn)對象不明確，對公益性還是經(jīng)營性用地難以界定，這種定性不清晰造成土地流轉(zhuǎn)踟躕不前。

盡管阻力重重，但是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地市場、加快集體土地入市是大勢所趨，各種制約因素也在被一一破解。

2019年8月，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了新修訂的《土地管理法》，并于2020年1月1日實施。新的《土地管理法》刪去了“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。這就意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙宣告破除。

2020年4月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中針對土地市場進一步明確了“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。操作方法將包括：出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革，擴大國有土地有償使用范圍等，同時建立農(nóng)地入市的增值收益分配制度。

此次在“十四五”規(guī)劃建議中明確提出，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。在“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”這一章節(jié)提出，“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”。將“完善土地出讓收入分配機制”置于“探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”之前，意味著“十四五”期間將著力解決土地收入分配機制問題，這也是推動集體土地入市的重要前提。

18城積極試點，進展不一

2018年1月，國土部和住建部批復(fù)了除北京、上海之外的首批11個城市的試點方案。僅從試點方案來看有頗多亮點。各個城市在試點方案中，均明確了試點項目審批程序、試點建設(shè)運營機制、試點監(jiān)測監(jiān)管機制、承租人權(quán)益保障機制等關(guān)鍵內(nèi)容。例如廣州提出要創(chuàng)新機制、激活資源、增加農(nóng)民收入、探索城鄉(xiāng)一體化過程中租賃住房籌集的新思路和集體建設(shè)用地利用新模式；沈陽明確要市場政府同時發(fā)力，以市場為主滿足多樣需求，以政府為主提供基本保障，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

在建設(shè)運營機制上，沈陽提出：以入股、聯(lián)營方式運營的，建立協(xié)議制度，成立新公司；縣、區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對合同執(zhí)行及農(nóng)民利益保障進行監(jiān)管。各級農(nóng)業(yè)主管部門按照國家、省市有關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作進行指導(dǎo)監(jiān)督。廣州提出：引進企業(yè)運營的，由村集體通過公開招標(biāo)方式選擇已完成租賃住房運營工商登記的企業(yè)，簽訂租賃住房運營協(xié)議；由政府委托單位運營的，由村集體根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定與政府委托單位簽訂租賃住房運營協(xié)議。南京提出：支持集體經(jīng)濟組織自行運營，納入全市住房租賃試點企業(yè)范疇；鼓勵委托給專門的住房租賃企業(yè)進行管理和運營。肇慶則為集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房設(shè)置了三種開發(fā)模式：村集體可以自行開發(fā);通過聯(lián)營、入股等方式與合作公司合作開發(fā)；或以租賃方式，讓承租人自行開發(fā)。

在技術(shù)、財稅、金融等支持政策方面，武漢提出將搭建集體租賃住房項目用地信息發(fā)布平臺、住房租賃交易監(jiān)管服務(wù)平臺，建立住房租賃交易數(shù)據(jù)庫，積極開展“互聯(lián)網(wǎng)+租賃”服務(wù)。南京市則在金融財稅和公共設(shè)施配套上給予扶持，鼓勵與國家開發(fā)銀行等政策性銀行合作，安排一定的貸款額度；對項目提供稅收優(yōu)惠并給予一定的財政補貼。佛山在信貸支持方面，鼓勵商業(yè)銀行以項目用地使用權(quán)整體抵押擔(dān)保、租金等應(yīng)收賬款提供質(zhì)押擔(dān)保等多種形式提供信貸支持。沈陽市則從簡化審批流程、公積金提取支付房租等方面提供了對于項目的支持。各個城市的支持措施涉及資金供給、財稅支持、審批簡化、公共設(shè)施配套、平臺建設(shè)等多個方面，為項目的建設(shè)運營提供了扎實的基礎(chǔ)和多方位的保障。

盡管各試點城市出臺的試點方案亮點頗多，但在落實進度上卻存在很大差異，很多城市在執(zhí)行層面“雷聲大雨點小”。截至目前，18個試點城市項目投入運營的 ，大多城市還處在項目建設(shè)階段，有的甚至仍停留在文件上。

無論是從推進進度還是效果來看，北京都是一馬當(dāng)先。截至目前全市已有39個集體土地租賃住房項目開工，可提供房源5.3萬余套。今年已有南三環(huán)成壽寺項目和豐臺花鄉(xiāng)項目投入運營。

試點項目進入運營階段的還包括合肥。2020年10月底，合肥 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房濱紛公寓項目開業(yè)運營，項目總建筑面積5.3萬平方米，建成租賃住房514套。

另外兩個一線城市進展也較為順利。廣州花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)旗新村集體用地建設(shè)租賃住房試點項目早在2018年11月就已開工建設(shè)；上海也于2019年開工建設(shè)了 個集體土地租賃房泗涇站社區(qū)項目，預(yù)計2021年前后啟用。此外，武漢、鄭州、福州、杭州、佛山、?？诘却蠖鄶?shù)城市均已開工建設(shè)，今年年底將有更多的試點項目進入出租運營階段。

在項目推進過程中有些城市也遇到一些困難，例如南京，據(jù)媒體報道，南京試點方案確定了三塊地作為試點，一是棲霞區(qū)南象山地塊，二是浦口區(qū)林山村地塊，三是六合區(qū)冶浦村地塊，但均因各種原因難以啟動。比如棲霞區(qū)南象山地塊，周邊既不靠園區(qū)，也不臨街，周邊租房需求很少。而浦口區(qū)林山村地塊原為地鐵收儲用地，若用來建租賃房，需要給地鐵集團交1.2億元，不具有經(jīng)濟可行性。由此可見，集體土地建設(shè)租賃住房選址是關(guān)鍵一環(huán)。

北京經(jīng)驗值得借鑒

北京是利用集體土地建設(shè)租賃住房試點 早的城市，也是本輪試點收獲 的城市。早在2011年9月，國土資源部就批準(zhǔn)北京市開展試點工作，北京成為 個利用集體土地建設(shè)租賃住房的試點城市。因此本輪開展集體土地建設(shè)租賃住房試點，北京可謂水到渠成。

按照規(guī)劃，北京從2017年至2021年五年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地用于建設(shè)租賃住房。3年試點，如今已到收獲期。今年7月，南三環(huán)成壽寺集體土地租賃住房投入運營，成為全國 投入運營的試點項目。近日位于豐臺區(qū)花鄉(xiāng)的又一個集體土地租賃住房項目也已入市。接下來將有一大批試點項目進入出租運營階段。

作為 早的試點城市，北京收獲的不僅僅是一大批試點項目的入市，更重要的是為全國其他城市提供更多可供借鑒的經(jīng)驗。筆者認(rèn)為至少有以下幾點值得借鑒。

首先是政策先行。近年來北京市先后出臺了《關(guān)于加強北京市集體土地租賃住房試點項目建設(shè)管理的暫行意見》《關(guān)于進一步加快推進集體土地租賃住房試點項目建設(shè)的通知》《關(guān)于我市利用集體土地建設(shè)租賃住房相關(guān)政策的補充意見》等重要文件，對集體土地租賃住房建設(shè)加強管理，在項目選址、戶型設(shè)計、居住配套、租金與租期、不動產(chǎn)權(quán)管理、租賃運營等方面進行了規(guī)范。

其次是鼓勵多方主體參與。主要提供了幾種參與模式：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織自行投資建設(shè)；二是集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營方式與國有企業(yè)合作建設(shè)；三是集體經(jīng)濟組織以項目經(jīng)營權(quán)出租的方式與社會資本合作開發(fā)。從目前已開工的項目來看，既有經(jīng)濟實力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織，也有市屬國有企業(yè)，以及萬科等民營、專業(yè)住房租賃企業(yè)參與。

第三是注重“職住平衡”。在選址方面，北京重點考慮“職住平衡”問題，將集體土地租賃住房項目選擇在靠近園區(qū)或人口相對密集的區(qū)域。例如今年進入運營的成壽寺和花鄉(xiāng)項目，均處在城區(qū)優(yōu)質(zhì)地段，租賃需求旺盛。根據(jù)2017年北京新版城市總規(guī)，到2020年北京全市城鄉(xiāng)職住用地比例由2015年的1:1.3調(diào)整為1:1.5以上，到2035年調(diào)整為1:2以上。租賃住房選址成為調(diào)節(jié)職住平衡的重要內(nèi)容。

第四是補貼到位。今年9月份北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市財政局聯(lián)合印發(fā)了《北京市發(fā)展住房租賃市場專項資金管理暫行辦法》，為多渠道籌集租賃房源，提出集體土地建設(shè)租賃住房可獲得資金補助，標(biāo)準(zhǔn)為成套住房4.5萬元/套，非成套住房3萬元/間，集體宿舍5萬元/間。由此不僅降低了租金水平，也為建設(shè)單位贏得了利潤空間，調(diào)動了他們的積極性。

結(jié)語：經(jīng)過3年多的試點，利用集體土地建設(shè)租賃住房的探索取得了一些可供借鑒的經(jīng)驗，但仍然存在著諸多制約因素，特別是在土地收入分配機制方面需要進一步完善制度，在市場層面需要出臺更加細(xì)化的支持政策，從而調(diào)動各方主體的積極性。

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