土地市場管理逐步規(guī)范 土地出讓收支管理仍需加強

——審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司副司長翟挨才答記者問

6月4日，審計署公告了《國有土地使用權(quán)出讓金審計調(diào)查結(jié)果》。針對審計調(diào)查結(jié)果的有關(guān)情況，審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司副司長翟挨才接受記者的采訪，回答了記者的有關(guān)問題。

記者：土地審批和出讓是社會關(guān)注的重大問題，從此次審計調(diào)查11個城市的情況看，近幾年來土地市場的總體狀況如何？

翟挨才：自2004年國務(wù)院部署在全國范圍內(nèi)開展土地市場秩序治理整頓及經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察以來，各地普遍加強了對土地市場的管理。從制度層面看，各地基本都按照國土資源部的要求，建立起了統(tǒng)一供應(yīng)、信息公開、地價評估、集體決策等土地市場管理基本制度，不少地方政府成立了由市縣主要專業(yè)牽頭、各主要部門參與的土地儲備經(jīng)營委員會，基本做到了對土地供應(yīng)的集體決策。有的地方制定了明確的土地出讓操作規(guī)程等，土地市場的制度環(huán)境應(yīng)該說是越來越好，促進了土地有償使用制度的推行和土地市場的健康發(fā)展。這次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，11城市2004至2006年出讓土地面積占出讓和劃撥土地總面積的73.11%，通過招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的土地面積占出讓土地總面積的29.6％，而上次我們組織對10個城市2001至2002年土地出讓金審計時，這兩個比例分別是70.4％和6.3%，這就說明土地的有償供應(yīng)比例和市場化配置比例都提高了，市場在配置土地資源中的作用增強了。

但是此次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的土地市場也存在一些問題，比如，有的地方政府將應(yīng)通過招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；一些地方或用地單位“以租代征”農(nóng)民集體土地，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；有的開發(fā)商拖欠大量出讓金政府卻違規(guī)向其發(fā)放土地使用證。產(chǎn)生這些問題的主要原因是經(jīng)濟利益驅(qū)動。部分地方政府只考慮加快建設(shè)和發(fā)展速度，以多種土地優(yōu)惠作為招商引資的條件，而這些優(yōu)惠行為較終主要體現(xiàn)在供地方式和供地價格兩方面。當(dāng)然也不排除少數(shù)人徇私舞弊、謀取私利的情況。

記者：土地出讓金是地方政府的一塊重要收入，征收情況如何？主要存在哪些問題？

翟挨才：從此次審計調(diào)查的情況看，出讓金的征收情況總體上是好的，11城市3年度土地出讓金的按期征收比例達到了94.08%，征收金額也逐年增大。但也要看到，還有部分本應(yīng)收歸政府的出讓金未能做到應(yīng)收盡收，主要表現(xiàn)為兩個方面，一是減免和變相減免出讓金，如有的地方在與用地單位簽訂出讓合同后，又以政府辦公會議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補助等形式變相減免出讓金。二是欠征出讓金，即用地單位由于多種主客觀原因，長期拖欠應(yīng)上繳政府的出讓金。這兩年大多數(shù)地方政府加大了出讓金的催收力度，取得了明顯效果，但也有地方為了引來和留住項目等原因，給拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證。

記者：上面提到，一些地方政府為吸引投資項目等原因，違規(guī)為拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證，請問這一行為違反了什么規(guī)定，有何壞處？

翟挨才：這一行為違反了《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》關(guān)于“土地行政主管部門要加強對出讓、租賃合同的管理，受讓人和承租方未付清全部出讓金、租金的，不得為其發(fā)放土地使用證”的規(guī)定。地方政府為拖欠出讓金的用地單位違規(guī)發(fā)放土地使用證，以及為繳納部分出讓金的用地單位分割辦理土地使用證，會造成兩個后果，一個是造成開發(fā)商只用少量資金就取得了大片土地的控制權(quán)，給開發(fā)商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對土地市場的調(diào)控。另一個就是增加了銀行和政府的風(fēng)險。開發(fā)商往往用土地使用證作抵押向銀行大量貸款進行開發(fā)，而后待房屋銷售后回收資金再上繳出讓金和歸還銀行貸款，有的甚至繼續(xù)拖欠，將銷售回款再用來取得另外土地的使用權(quán)，如此循環(huán)反復(fù)，金融風(fēng)險由銀行承擔(dān)，項目能否建成的風(fēng)險和收不到出讓金的風(fēng)險則由政府承擔(dān)。

記者：公告提出有的地方政府以“土地?fù)Q項目”，請問具體含義是什么，其危害是什么？

翟挨才：“以土地?fù)Q項目”是指有的地方政府為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他一些公共設(shè)施建設(shè)，以向開發(fā)商提供一定面積土地且往往是經(jīng)營性土地的使用權(quán)為條件，向企業(yè)換取工程。簡單講，就是政府為建造一個或幾個工程項目，給企業(yè)一塊地用于經(jīng)營性開發(fā)，作為回報，企業(yè)為政府完成某些工程項目建設(shè)，如有的地方用土地?fù)Q取道路，有的用土地?fù)Q取防洪堤，還有的地方采用這種方式換取政府辦公樓。“以土地?fù)Q項目”表面看能夠起到加快局部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，但其弊端很大，主要體現(xiàn)在3個方面，一是政府“以土地?fù)Q項目”時，往往規(guī)避招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地使用權(quán)規(guī)定而將經(jīng)營性土地直接協(xié)議出讓，或通過虛假招標(biāo)拍賣掛牌的方式出讓經(jīng)營性土地，以符合雙方事先約定的條件，這不利于建立和規(guī)范正常的土地市場秩序。二是“以土地?fù)Q項目”的出讓土地價格往往明顯低于市場價格，會造成國有土地收益流失。三是由于換給開發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，也造成了這部分應(yīng)繳納出讓金的體外循環(huán)和固定資產(chǎn)投資脫離計劃控制。

記者：出讓金的管理使用情況怎樣？出讓金不納入財政專戶管理和土地出讓凈收益未納入預(yù)算管理，有什么危害？

翟挨才：此次審計調(diào)查的是2004至2006年的出讓金。按照國務(wù)院和財政部當(dāng)時的有關(guān)規(guī)定，土地出讓金應(yīng)全額上繳地方“土地出讓金財政專戶”，而后將清算核撥出讓業(yè)務(wù)費、前期開發(fā)費等費用后的土地出讓凈收益繳入國庫，由財政列入基金預(yù)算，專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。

此次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有2.46%的出讓金未按規(guī)定納入財政專戶管理，71.18%的土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，也就是說相比之下，專戶管理出讓金的情況要好一些，而大部分土地出讓凈收益未納入預(yù)算管理。出讓金不納入專戶管理、土地出讓凈收益脫離預(yù)算管理，會造成3方面的危害，一是影響政府預(yù)算的完整性，不符合預(yù)算法有關(guān)不得隱瞞、少列必須列入預(yù)算的收入的規(guī)定，二是由于土地出讓凈收益脫離了預(yù)算管理，造成這部分資金脫離了地方各級人民代表大會的監(jiān)督，三是容易造成出讓金體外循環(huán)、坐收坐支、截留、挪用等問題。此次審計就發(fā)現(xiàn)地方政府違規(guī)使用出讓金83.73億元，主要用于建樓堂館所、彌補經(jīng)費、出借或?qū)ν馔顿Y等。

自2007年起開始實施的國辦發(fā)〔2006〕100號文即《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實行“收支兩條線”管理，并接受同級人民代表大會監(jiān)督，這將會從根本上規(guī)范出讓金管理，促進上述問題的解決。

記者：近些年來，由于征地補償安置不到位而引發(fā)的信訪問題比較多，這次審計調(diào)查是否關(guān)注了這方面的問題？

翟挨才：這次審計調(diào)查也把征地補償安置這一關(guān)系被征地農(nóng)民切身利益的問題作為了一個主要關(guān)注點。從抽查11個城市的部分征地項目看，征地補償安置資金大部分能夠發(fā)放到位，多數(shù)城市采取了留地、就業(yè)、移民、入股分紅等多種辦法安置被征地農(nóng)民，補償安置工作有所改進，被征地農(nóng)民社會保障制度初步建立。我們這次抽查了部分被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶，征地補償資金到位率分別達到了89.77%和97.81%。

記者：在征地補償安置中還存在什么問題？

翟挨才：從這次審計調(diào)查的情況看主要存在兩個問題，一是拖欠、出借征地補償費，二是欠收挪用被征地農(nóng)民社會保障資金。特別是后一個問題還比較突出。應(yīng)當(dāng)說，隨著各級政府對征地補償安置問題的重視程度提高和被征地農(nóng)民維權(quán)意識的增強，大部分農(nóng)民都能夠拿到應(yīng)得的地上附著物及青苗補償費，被征地農(nóng)村集體也能夠拿到安置補助費和土地補償費。但對于部分地方自行安排的或從安置補助費和土地補償費中收取的被征地農(nóng)民社會保障資金，由于這部分資金是集中起來后在以后的若干年才需要逐步發(fā)放的，有的地方就放松了征收的力度或?qū)⒁咽杖〉馁Y金挪用于其他用途，影響了這部分資金的足額籌集和安全使用，因此我們建議有關(guān)部門要加強相應(yīng)管理和監(jiān)督檢查。

記者：公告中提到“以租代征”農(nóng)民集體土地問題，請問“以租代征”具體是指什么，這樣做有何危害?

翟挨才：所謂“以租代征”是指未經(jīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，而是通過租賃的方式取得集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定，只有興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、村民建住宅和建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施及公益事業(yè)，依法經(jīng)批準(zhǔn)可使用農(nóng)民集體所有土地，其他任何單位和個人進行建設(shè)，必須依法申請使用國有土地；未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，任何單位和個人不得將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

“以租代征”的實質(zhì)是規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批，擅自將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。同時，“以租代征”還規(guī)避了繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費、進行征地補償安置、履行耕地占補平衡法定義務(wù)。

目前，“以租代征”的問題在各地比較突出。主要原因是經(jīng)濟利益驅(qū)動。對企業(yè)和地方政府而言，由于近年來國家土地管理和調(diào)控的加強，企業(yè)使用國有土地的成本加大，而“以租代征”不需辦理用地審批手續(xù)，可以繞過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)限制和快速投入項目建設(shè)。對于農(nóng)民而言，農(nóng)民認(rèn)為通過租地每年可以領(lǐng)到的租金比自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入還高，因而也支持“以租代征”。

但是“以租代征”的危害更為突出。一是嚴(yán)重影響了國家土地管理秩序，使國家的土地用途管制制度和較嚴(yán)格的土地管理制度不能落到實處，也影響了國家“嚴(yán)把土地閘門”的土地調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)。二是影響農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和社會穩(wěn)定。農(nóng)民出租土地的行為不受法律保護，一旦企業(yè)破產(chǎn)或經(jīng)營困難，農(nóng)民的租金將沒有保證，而已經(jīng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地短期內(nèi)無法恢復(fù)耕種，會給農(nóng)民生產(chǎn)生活造成影響，或者給當(dāng)?shù)卣纬芍Ц秹毫?，影響社會穩(wěn)定。

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