■解讀《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》

本報(bào)訊 綜合新華社報(bào)道 較近，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》（以下簡(jiǎn)稱《土地規(guī)劃》）。《土地規(guī)劃》從保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，提出了保護(hù)耕地的規(guī)劃目標(biāo)和土地利用的主要任務(wù)。《土地規(guī)劃》還確立了“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，旨在進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在部署土地利用總體規(guī)劃修編和次土地調(diào)查等工作的電視電話會(huì)議上說(shuō)，明年投資拉動(dòng)的力度可能會(huì)加大，土地供應(yīng)的矛盾也會(huì)相應(yīng)的加劇，要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善國(guó)土資源的宏觀調(diào)控。

他說(shuō)，受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，今年一到三季度，地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了一些新的情況和新的特點(diǎn)，概括起來(lái)說(shuō)就是建設(shè)用地的供應(yīng)量下降，土地價(jià)格增幅持續(xù)回落，地產(chǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)繼續(xù)降溫，房地產(chǎn)交易疲軟。

嚴(yán)格保護(hù)耕地

《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（１９９７－２０１０年）》規(guī)劃期間，全國(guó)累計(jì)建設(shè)占用耕地１８３．１萬(wàn)公頃，年均建設(shè)占用耕地２０．３５萬(wàn)公頃，與１９９１－１９９６年的年均２９．３７萬(wàn)公頃相比，降低了３１％。全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要有力保護(hù)了農(nóng)用地特別是耕地。

新的《土地規(guī)劃》繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)耕地的較基本原則?！锻恋匾?guī)劃》提出，要堅(jiān)決防止通過(guò)土地規(guī)劃修編減少耕地保有量。

《土地規(guī)劃》要求各地要科學(xué)分解并層層落實(shí)該規(guī)劃確定的土地利用主要指標(biāo)，堅(jiān)決防止通過(guò)規(guī)劃修編減少耕地保有量、減少基本農(nóng)田保護(hù)面積。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社說(shuō)，要嚴(yán)格控制耕地流失。加強(qiáng)對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)占用補(bǔ)充耕地責(zé)任制，堅(jiān)持“先補(bǔ)后占”，嚴(yán)禁跨?。▍^(qū)、市）占補(bǔ)平衡。各級(jí)規(guī)劃要配合國(guó)家增產(chǎn)１０００億斤糧食的規(guī)劃，加大土地整理力度，穩(wěn)步提高耕地綜合生產(chǎn)能力。以農(nóng)用地分等定級(jí)成果為依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)占用和補(bǔ)充耕地的評(píng)價(jià)分析，從數(shù)量和產(chǎn)能方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡。

《土地規(guī)劃》共提出１５項(xiàng)調(diào)控指標(biāo)，其中６項(xiàng)約束性指標(biāo)突出了耕地保護(hù)與控制用地的核心管理意圖：耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等。在６項(xiàng)約束性指標(biāo)中有４項(xiàng)指標(biāo)涉及耕地，３項(xiàng)指標(biāo)涉及建設(shè)用地。

國(guó)家將在公共財(cái)政、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地出讓金基礎(chǔ)上建立穩(wěn)定的基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度。

國(guó)家基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度具體包括三個(gè)層面：一是要加大公共財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)（主產(chǎn)縣）和主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)扶持力度。二是在充分用好新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地出讓金基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取政府支持，多層次多渠道籌集資金，與農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、耕地質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等相結(jié)合，爭(zhēng)取各類農(nóng)業(yè)和水利建設(shè)資金，按照“地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、部門管理、項(xiàng)目運(yùn)作”原則，向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜。三是制定扶持政策，積極鼓勵(lì)農(nóng)民自愿出資出勞，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在此間強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體土地決不能搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。國(guó)家將進(jìn)一步做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，嚴(yán)格土地用途管制。農(nóng)村的“三塊地”即承包地、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地，都要確權(quán)登記頒證。

規(guī)劃好建設(shè)用地

國(guó)土資源部的調(diào)查顯示，目前全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地２６．６７萬(wàn)公頃（４００萬(wàn)畝），相當(dāng)于全國(guó)一年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，已成為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展當(dāng)務(wù)之急。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃劃定的城市和建設(shè)范圍外的集體建設(shè)用地，要區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性。公益性用地繼續(xù)由國(guó)家征收。至于經(jīng)營(yíng)性用地，農(nóng)村集體土地可以不同方式參與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，要保障農(nóng)民合法權(quán)利。這項(xiàng)工作非常復(fù)雜，國(guó)土資源部正在總結(jié)多年來(lái)集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，草擬集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法，涉及項(xiàng)目認(rèn)定到底是公益性的還是經(jīng)營(yíng)性的，以及土地確權(quán)、審批程序、信息服務(wù)、市場(chǎng)建設(shè)、收益分配等等。

為改變我國(guó)城鎮(zhèn)用地冒進(jìn)與農(nóng)村建設(shè)滯后并存的格局，國(guó)家將盡快改變農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃滯后局面。在確定嚴(yán)格控制現(xiàn)有耕地、加大補(bǔ)充耕地力度、加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)、強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)、統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地等主要任務(wù)的同時(shí)，國(guó)家將加快整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，改變當(dāng)前城鎮(zhèn)用地冒進(jìn)與農(nóng)村建設(shè)滯后并存局面，遏制空心村、閑散地大量存在，一戶多宅、宅基地超標(biāo)嚴(yán)重等現(xiàn)象，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地布局混亂無(wú)序，農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重滯后，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件惡化等趨勢(shì)。

《土地規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)控制我國(guó)城鎮(zhèn)工礦用地過(guò)快擴(kuò)張，并明確在規(guī)劃期末全國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地水平降低３平方米的目標(biāo)。

國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在就《土地規(guī)劃》這一目標(biāo)進(jìn)行解讀時(shí)表示，１９９７年至２００５年期間，全國(guó)新增建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地比例高達(dá)５０％以上。不少城市和地區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，建設(shè)用地占土地總面積比例超過(guò)３０％，有的甚至超過(guò)４０％。２０１０年和２０２０年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到４８％和５８％，在耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度加大的情況下，必須從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地過(guò)快擴(kuò)張。

控制城鎮(zhèn)工礦用地過(guò)快擴(kuò)張，必須針對(duì)不同區(qū)域，實(shí)施差別化的用地指導(dǎo)政策。按《土地規(guī)劃》精神，西部地區(qū)要適當(dāng)增加西南區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地，適當(dāng)降低西北區(qū)人均建設(shè)用地面積，支持少數(shù)民族地區(qū)和邊疆發(fā)展。東北地區(qū)要保障發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和能源產(chǎn)業(yè)等用地，促進(jìn)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型；加快盤(pán)活利用存量用地，為發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)提供用地保障；加強(qiáng)采煤沉陷區(qū)治理，加大工礦廢棄地再利用力度。晉豫區(qū)要保障大型煤電基地建設(shè)，適當(dāng)增加城鎮(zhèn)工礦用地，加強(qiáng)工礦廢棄地復(fù)墾。湘鄂皖贛區(qū)要支持淮北、淮南煤炭基地建設(shè)，適當(dāng)提高區(qū)域建設(shè)用地比重。對(duì)武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群，要加強(qiáng)用地政策指導(dǎo)。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較密集的東部沿海地區(qū)，要強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約用地。按《土地規(guī)劃》要求，京津冀魯區(qū)要統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)用地，控制城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地低成本擴(kuò)張，降低人均城鎮(zhèn)工礦用地水平。蘇浙滬區(qū)要?jiǎng)?chuàng)新土地利用模式，形成工業(yè)集聚、居住集中、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的建設(shè)用地空間格局；適度降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，提高集約用地水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；閩粵瓊區(qū)要加速建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和優(yōu)化整合，從嚴(yán)控制珠江三角洲等城市密集地區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模。

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