一、北京市五環(huán)路建設(shè)的背景及資金回收的困境

五環(huán)路是由北京市頭都公路發(fā)展有限責(zé)任公司按照國(guó)家“貸款修路，收費(fèi)還貸”的模式修建的高速公路，2003年11月1日全線通車，全長(zhǎng)98.58公里，項(xiàng)目總投資136.46億元。頭發(fā)公司為此向銀行借貸116.3億元，并享有30年的道路經(jīng)營(yíng)權(quán)。五環(huán)路設(shè)計(jì)車流量為每公里3000輛，全線設(shè)有32個(gè)收費(fèi)站，以小型車為例，售價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5元，每公里收0.5元，走完全程需交費(fèi)50元。頭發(fā)公司預(yù)計(jì)每天可收取通行費(fèi)約為120萬(wàn)元，這樣30年后，不僅可以收回投資，而且還有較大的盈余。但實(shí)際收費(fèi)情況與預(yù)計(jì)相去甚遠(yuǎn)，據(jù)頭發(fā)公司的統(tǒng)計(jì)，五環(huán)路全線開(kāi)通后，每公里通車量只有二三百輛，不到其承載能力的1／10，每天收取的過(guò)路費(fèi)只有約15萬(wàn)元。

“過(guò)高的收費(fèi)無(wú)疑是限制車流量的直接原因?！北本┦惺姓檰?wèn)團(tuán)交通顧問(wèn)組組長(zhǎng)李康認(rèn)為。另外的原因還包括：出口少，沒(méi)輔路。北京市交通委決定從2004年1月1日零時(shí)，五環(huán)路停止征收車輛通行費(fèi)，以充分發(fā)揮五環(huán)路的作用。

隨之而來(lái)的問(wèn)題是，頭發(fā)公司100多億的建設(shè)資金如何回收，成為五環(huán)路取消收費(fèi)后的懸念。政府和相關(guān)人士已經(jīng)提出了一些方案，如政府通過(guò)授權(quán)頭發(fā)公司承擔(dān)奧運(yùn)工程暗補(bǔ)；或直接是財(cái)政稅收支付；或者是對(duì)北京市每個(gè)機(jī)動(dòng)車收取年票制等。

二、受益者付費(fèi)制度

從世界各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來(lái)源上體現(xiàn)了兩個(gè)趨勢(shì)：是吸引私營(yíng)部門(mén)的投資參與到原來(lái)由公共部門(mén)投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)；是按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則設(shè)計(jì)特定的收費(fèi)機(jī)制來(lái)解決特定基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題。

受益者付費(fèi)制度是政府按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”原則，回收公共創(chuàng)造的土地增值的一種重要形式。這一制度是基于土地的自然增值應(yīng)該由政府回收全部或至少一部分的原理。周誠(chéng)認(rèn)為：“按理說(shuō)，由土地使用者投資而得到的土地增值(即人工增值)應(yīng)歸土地使用者所有；其余的增值(即自然增值)應(yīng)歸社會(huì)(國(guó)家)所有。但是，若自然增值全部征稅收歸國(guó)有，則不利于調(diào)動(dòng)土地開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)者的積極性?！被A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會(huì)帶來(lái)相關(guān)宗地價(jià)值的增值(實(shí)際表現(xiàn)的是整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的增值，但由于地上建筑物在物質(zhì)、功能、經(jīng)濟(jì)上的折舊，其本質(zhì)上是土地的增值)，而這一增值屬于自然增值，不應(yīng)該由土地使用者獲得，因而政府有理由將這一增值回收歸于社會(huì)。而且，從世界各國(guó)及地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的土地增值遠(yuǎn)大于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，足以支撐其資金的需求。

小到鄰里要求進(jìn)行路面、人行道鋪設(shè)，給排水、路燈安裝等等生活設(shè)施的建設(shè)，大到公路、防洪、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府都可以指定一個(gè)包括所有受益不動(dòng)產(chǎn)的區(qū)域，項(xiàng)目建設(shè)成本將會(huì)由受益區(qū)域內(nèi)各不動(dòng)產(chǎn)按照一定的方式進(jìn)行分擔(dān)。分配的方式簡(jiǎn)單的可以采取臨街長(zhǎng)度，復(fù)雜一些可以按照受益不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值或增值額。

受益者付費(fèi)制度有著如下的優(yōu)點(diǎn)：，將預(yù)期的來(lái)源于公共投入引起的土地增值作為公共投入的資金來(lái)源是有效的一種途徑。一個(gè)方面符合城市土地增值收益分配的基本原理；另一方面也保證了資金的籌措，大大減輕了公共部門(mén)的財(cái)政支出壓力。在美國(guó)20世紀(jì)20年代，受益者付費(fèi)制度較多時(shí)解決了許多大城市的1／5政府預(yù)算支出。，居民認(rèn)為這是一種公平的方法。“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)，不受益不付費(fèi)”，符合公平原則。第三，抑制了受益土地所有者(或使用者)的投機(jī)行為；同時(shí)，提高了土地的保有成本，促進(jìn)其對(duì)土地進(jìn)行更高效的使用，以獲取投資的回報(bào)。第四，付費(fèi)者同時(shí)也會(huì)是監(jiān)督者，工程的建設(shè)會(huì)得到公眾更多的參與和監(jiān)督，可以提高透明度，保證工程的順利進(jìn)行。

當(dāng)然也不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金都可以用受益者付費(fèi)制度來(lái)解決。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施的受益者非常廣泛而分散時(shí)，各宗地土地價(jià)值的變化反映了各宗地業(yè)主的受益程度，這時(shí)一個(gè)基于土地價(jià)值的稅收制度就比受益者付費(fèi)制度更容易實(shí)施。如果沒(méi)有土地價(jià)值的變化，表明其沒(méi)有受益于這項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，因而不用付費(fèi)；受益多的交稅的基數(shù)大，因而付出就多。這樣也科學(xué)地體現(xiàn)了受益者負(fù)擔(dān)的原則。

受益者付費(fèi)制度是美國(guó)政府回收公共創(chuàng)造的土地價(jià)值增值的一種重要形式。美國(guó)現(xiàn)在越來(lái)越多的公共交通設(shè)施的建設(shè)依賴于“受益者付費(fèi)制度”這一土地價(jià)值增值的捕獲形式。如在城市輕軌火車站的步行距離內(nèi)(通常是1／4英里)，土地的價(jià)值直接由這一交通樞紐引起的增值率高達(dá)25％。以土地價(jià)值增值捕獲為形式的土地稅收設(shè)計(jì)可以輕松地支撐工程的建設(shè)成本，而不是將這一部分巨大的自然增值落入到私人土地所有者的口袋。

受益者付費(fèi)制度在中國(guó)臺(tái)灣的應(yīng)用形式是工程受益費(fèi)。工程受益費(fèi)是指依土地相關(guān)法令之規(guī)定，政府為興建某一地區(qū)之特定公共建設(shè)工程，向該地區(qū)內(nèi)該工程的受益土地及地上建筑物所有人，按其所受利益之程度征收工程受益費(fèi)，以使其分擔(dān)該項(xiàng)建設(shè)工程所需費(fèi)用，減輕政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。臺(tái)灣現(xiàn)行的工程受益費(fèi)的法規(guī)是2000年11月8日修正后公布的《工程受益費(fèi)征收條例》和2000年11月17日公布的《工程受益費(fèi)征收條例施行細(xì)則》。

我國(guó)其實(shí)已經(jīng)有了類似的嘗試，如2003年8月7日《解放日?qǐng)?bào)》報(bào)到的上海鐵路南站的部分建設(shè)資金籌措將與周邊土地增值收益相捆綁的做法，是上海重大工程建設(shè)投融資改革的新舉措。但是我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金的來(lái)源主要還是由政府先以基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的形式向開(kāi)發(fā)商收取，然后由公共部門(mén)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。一方面建設(shè)資金得不到保障，另一方面受益者與付費(fèi)者也沒(méi)有什么聯(lián)系，針對(duì)性不夠，難以實(shí)現(xiàn)公平。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化的壓力，以及人們對(duì)生活水平的提高，政府公共部門(mén)需要投入的地方相對(duì)于其有限的地方財(cái)政收入而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這時(shí)，應(yīng)該采用受益者付費(fèi)的方法來(lái)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，回收土地的自然增值。

三、利用受益者付費(fèi)方式來(lái)解決五環(huán)路的建設(shè)貸款償還的方案

1、方案的思路

由于五環(huán)路的開(kāi)通及目前的停止收費(fèi)，必然會(huì)帶動(dòng)沿線的土地價(jià)值的升值，這部分增值對(duì)于土地的使用者而言是不勞得利(暴利)，這部分增值從理論上說(shuō)應(yīng)回收歸五環(huán)路的建設(shè)單位，因而可以借鑒各國(guó)及地區(qū)的收益者付費(fèi)制度的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)針對(duì)五環(huán)路工程的受益費(fèi)征收方案，向五環(huán)路沿線的土地的使用者分?jǐn)偽瀛h(huán)路的建設(shè)成本。因?yàn)樗麄兪俏瀛h(huán)路工程的受益者，符合受益者付費(fèi)原則；而且從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，工程引起的相關(guān)土地價(jià)值的增值是巨大的，以其中的一部分就足以支付工程的建設(shè)費(fèi)用。

2、實(shí)施步驟

步：確定工程建設(shè)的實(shí)際要回收的費(fèi)用總額?；旧蠎?yīng)該包括前期征地費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程建安費(fèi)、管理費(fèi)、借款利息、頭發(fā)公司的合理利潤(rùn)，加上回收過(guò)程中可能發(fā)生的管理成本。

步：工程受益范圍的確定。五環(huán)路由于是封閉型的快速路，對(duì)周邊土地價(jià)值的提高效果較明顯的是各出入口附近的范圍，各個(gè)出入口可以近似理解為一個(gè)個(gè)的樞紐站，我們以各個(gè)出入口為圓心的一定受益半徑的區(qū)域作為許多個(gè)受益區(qū)域。

受益半徑的確定在臺(tái)灣工程受益費(fèi)實(shí)踐中，針對(duì)市區(qū)道路兩邊的受益區(qū)域，如果路寬在40公尺以下的，為5倍的路寬區(qū)域內(nèi)：如果路寬為40公尺以上，以40公尺為基準(zhǔn)5倍寬度區(qū)域內(nèi)；如果是道路始末端，以道路線與路末端的交點(diǎn)為圓心，以上述的受益寬度為半徑的半圓區(qū)域作為受益區(qū)域(臺(tái)灣《工程受益費(fèi)征收條例施行細(xì)則》第十八條)。

國(guó)外的研究表明：一般在城市輕軌火車站的步行距離內(nèi)(通常是1／4英里，差不多400米)，土地的價(jià)值直接由這一交通樞紐引起的增值率高達(dá) 25％。在美國(guó)西雅圖的受益者付費(fèi)方案設(shè)計(jì)中，火車站的受益范圍使用的是0.5平方英里。換算成受益半徑是0.4英里，差不多640米。

由以上的比較，我們暫將每一個(gè)出入口的受益半徑定為500米，每一個(gè)出入口的受益面積為0.785平方公里。

第三步：工程建設(shè)費(fèi)用在受益范圍內(nèi)的分?jǐn)偡绞健?p> 從理論上講，較科學(xué)的分?jǐn)偡绞绞欠謩e評(píng)估受益范圍內(nèi)各宗地的價(jià)值增值，總和計(jì)算出增值總額，用建設(shè)費(fèi)用除以增值總額，計(jì)算出每一個(gè)單位土地價(jià)值增值應(yīng)承擔(dān)的工程建設(shè)費(fèi)用；然后以其為征收費(fèi)率，分別乘以各個(gè)宗地的土地價(jià)值增值來(lái)計(jì)算各宗地應(yīng)繳納的受益費(fèi)。

這種方法顯然存在估價(jià)任務(wù)艱巨的問(wèn)題，另一個(gè)在臺(tái)灣省的工程受益費(fèi)征收辦法中使用的是類似于路線價(jià)評(píng)估臨街土地價(jià)值的方法，依深度劃分若干受益等級(jí)，對(duì)每個(gè)等級(jí)確定征收率。建設(shè)經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)分為受益線和受益面兩部分。受益線是指沿道路之境界線或法令指定退縮之建筑線或道路之端線，受益線的所有土地共同負(fù)擔(dān)總工程費(fèi)用之20％，各土地則依其鄰接受益線長(zhǎng)度比例分擔(dān)。受益面即是上述的以道路寬度的5倍作為的受益區(qū)域，共同承擔(dān)80％的建設(shè)費(fèi)用。受益面上分成三個(gè)區(qū)域：區(qū)為沿道路境界線自該線起垂直深入至等于路寬之地區(qū)，負(fù)擔(dān)40％；區(qū)為沿區(qū)邊線，自該線起垂直深入至等于路寬2倍以內(nèi)之地區(qū)，負(fù)擔(dān)25％；第三區(qū)為沿區(qū)邊緣，自該線起垂直深入至等于路寬兩倍以內(nèi)之地區(qū)，負(fù)擔(dān)25％(臺(tái)灣《工程受益費(fèi)征收條例施行細(xì)則》第十九條)。如下圖所示：

我們這里借用路線價(jià)中的“四三二一”法則，將每一個(gè)出入口受益圓形區(qū)域以每1／4半徑劃分為四個(gè)圓環(huán)，個(gè)圓形區(qū)域負(fù)擔(dān)40％，個(gè)圓環(huán)區(qū)域負(fù)擔(dān)30％，第三個(gè)圓環(huán)負(fù)擔(dān)20％，第四個(gè)圓形區(qū)域負(fù)擔(dān)10％。

因而我們頭先將所要征收的建設(shè)費(fèi)用總額除以出入口總數(shù)，得到每個(gè)出入口受益區(qū)域應(yīng)分擔(dān)的建設(shè)費(fèi)用。然后以上述“四三二一”法則分配到各個(gè)宗地。

3、征收方式

征收方式可以是一次性的，也可以是分期支付，臺(tái)灣省的方式一般分為2年8期(每3個(gè)月繳納)開(kāi)征?？紤]到五環(huán)的建設(shè)費(fèi)用達(dá)100多億，在本方案中以分期方式支付。

4、總的土地價(jià)值增值的評(píng)估

我們下面來(lái)粗略估算一下五環(huán)引起的總的土地價(jià)值增值額，與五環(huán)的建設(shè)費(fèi)用比較，來(lái)說(shuō)明征收土地增值的比例和付費(fèi)者的承受能力。

出入口以100個(gè)計(jì)，總受益面積78.5平方公里，其地價(jià)參照北京市基準(zhǔn)地價(jià)六級(jí)各用途樓面熟地價(jià)中值的平均值取1492.5元／平方米，容積率取1.56，則地面熟地價(jià)為2238.75元／平方米，則受益面積總地價(jià)為1757.42億元；如果將由于五環(huán)路引起的土地

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