今年以來(lái)，深圳、上海、杭州等熱點(diǎn)城市先后出臺(tái)新一輪住房市場(chǎng)調(diào)控措施。據(jù)多家行業(yè)分析機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，兩個(gè)多月時(shí)間內(nèi)相關(guān)城市出臺(tái)的具體調(diào)控措施累計(jì)已近百項(xiàng)。同時(shí)，2月下旬多個(gè)城市自然資源部門也陸續(xù)以各種形式披露，將從今年起實(shí)施以“集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動(dòng)”（即“雙集中”）為核心的住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控制度。

上述政策調(diào)整引發(fā)了行業(yè)和社會(huì)的廣泛關(guān)注。這些新舉措的出臺(tái)在當(dāng)前的住房市場(chǎng)乃至宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下具有重要意義，同時(shí)也凸顯了中央和地方政府在完善和落實(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的過(guò)程中愈發(fā)清晰的政策邏輯。

完善住房市場(chǎng)調(diào)控措施的局部和全局意義

要理解當(dāng)前背景下進(jìn)一步完善住房市場(chǎng)調(diào)控措施的必要性，應(yīng)當(dāng)從住房市場(chǎng)的局部視角和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的全局視角分別著眼。

首先，此次各熱點(diǎn)城市出臺(tái)新一輪調(diào)控措施，是應(yīng)對(duì)其住房市場(chǎng)中“老問(wèn)題”出現(xiàn)“新動(dòng)向”的客觀需要。2016年四季度以來(lái)，在中央和地方政府一系列穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期的“三穩(wěn)”措施下，全國(guó)住房?jī)r(jià)格整體保持相對(duì)穩(wěn)定。但由于此前較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的累積效果，部分熱點(diǎn)城市住房市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)目前仍處于高位。以評(píng)價(jià)住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí) 經(jīng)常采用的兩項(xiàng)指標(biāo)為例，筆者所在機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，至2020年底，按當(dāng)?shù)仄骄杖胨降娜谥乙援?dāng)?shù)仄骄鶅r(jià)格購(gòu)買90平方米住房計(jì)算，個(gè)別熱點(diǎn)城市的房?jī)r(jià)收入比仍在20倍以上；按相同小區(qū)房?jī)r(jià)與住房年租金的比值計(jì)算，這些城市的房?jī)r(jià)租金比也接近或超過(guò)60倍。二者均明顯高于合理區(qū)間，意味著這些熱點(diǎn)城市的住房市場(chǎng)已難以承受風(fēng)險(xiǎn)程度的進(jìn)一步提升。監(jiān)測(cè)結(jié)果同時(shí)反映，部分熱點(diǎn)城市在去年下半年至今年初重現(xiàn)房?jī)r(jià)上漲苗頭。2021年1月份，全國(guó)二手住房同質(zhì)性（即已經(jīng)消除了住房區(qū)位、品質(zhì)變化等結(jié)構(gòu)性因素影響）掛牌價(jià)格指數(shù)同比上漲3.6%，整體仍處于平穩(wěn)區(qū)間。但有15個(gè)城市掛牌價(jià)格指數(shù)的同比漲幅在10%以上，多數(shù)近期出臺(tái)調(diào)控措施的熱點(diǎn)城市均在此列。由此來(lái)看，這部分城市為防止住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積聚而適時(shí)出臺(tái)針對(duì)性措施加以調(diào)節(jié)，具備其合理性和必要性，尤其是與“因城施策”原則高度一致。

更應(yīng)該看到，在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，完善住房市場(chǎng)調(diào)控措施在宏觀經(jīng)濟(jì)的全局視角下還具有更為深刻的政策意義。2019年7月以來(lái)，中央多次在不同場(chǎng)合重申“堅(jiān)持不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”，在保持房地產(chǎn)調(diào)控政策自身的持續(xù)性和穩(wěn)定性方面表現(xiàn)出強(qiáng)大的政策定力。但從更全局角度看，房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)尤其是風(fēng)險(xiǎn)狀況還會(huì)直接影響中央和地方政府在其它方面的宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇。例如，國(guó)內(nèi)外多項(xiàng)研究都提示，2008年至2009年間我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)而出臺(tái)的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激措施中，有若干項(xiàng)措施經(jīng)由多種渠道 終傳導(dǎo)至住房市場(chǎng)，在一定程度上助推了地價(jià)和房?jī)r(jià)的上漲。2020年中央為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、世界經(jīng)濟(jì)深度衰退等多重沖擊，提出“六穩(wěn)”、“六?！钡确€(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本盤的措施后，類似的隱憂再次出現(xiàn)。從適度寬松的貨幣政策環(huán)境，到針對(duì)中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶的金融支持措施，乃至于部分城市出臺(tái)的放松落戶門檻等人才吸引措施，都曾被賦予“房?jī)r(jià)或成 贏家”的輿論解讀，甚至在部分熱點(diǎn)城市的市場(chǎng)實(shí)踐中已有所顯露。在這種情況下，對(duì)住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的顧忌客觀上已經(jīng)制約了中央和地方政府在進(jìn)一步鞏固經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)基礎(chǔ)過(guò)程中的政策選擇。而要消除這種掣肘，就需要有效控制住房市場(chǎng)——尤其是熱點(diǎn)城市住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)重點(diǎn)阻斷其它宏觀經(jīng)濟(jì)政策不當(dāng)傳導(dǎo)至住房市場(chǎng)的渠道，例如部分熱點(diǎn)城市近期曾一度相對(duì)突出的經(jīng)營(yíng)貸、消費(fèi)貸流入住房市場(chǎng)等問(wèn)題。這不僅能夠?yàn)楦骷?jí)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇提供更大空間，也將確保相關(guān)政策有效惠及實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

住房市場(chǎng)調(diào)控的兩條政策邏輯主線

從具體舉措看，近期出臺(tái)的一系列調(diào)控措施仍然延續(xù)了近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的整體政策框架，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”，以“三穩(wěn)”為目標(biāo)，突出“因城施策”。其中，多數(shù)舉措屬于對(duì)調(diào)控政策工具箱中限購(gòu)、限售、差別化住房信貸政策等既有工具的調(diào)整或優(yōu)化，尤其是通過(guò)對(duì)司法拍賣住房實(shí)施限購(gòu)、限定離婚后無(wú)房方購(gòu)房資格、強(qiáng)化對(duì)公司購(gòu)房的限售要求等舉措，有針對(duì)性地彌補(bǔ)既有工具在實(shí)踐中暴露出的漏洞，同時(shí)針對(duì)經(jīng)營(yíng)貸和消費(fèi)貸流入住房市場(chǎng)、開發(fā)企業(yè)或中介機(jī)構(gòu)散布不實(shí)信息等違規(guī)行為給出更具操作性的治理措施。另一方面，調(diào)控政策工具箱中也出現(xiàn)了若干新成員，其中有兩點(diǎn)尤其值得關(guān)注。首先，此前調(diào)控政策密度相對(duì)較低的二手住房市場(chǎng)此次受到若干熱點(diǎn)城市的高度重視，例如深圳市開始針對(duì)全市住宅小區(qū)形成和發(fā)布二手住房成交參考價(jià)格，東莞市提出完善二手住房網(wǎng)簽交易價(jià)格發(fā)布機(jī)制。其次，以“雙集中”為核心的住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控制度，更是繼實(shí)施一系列“限”、“競(jìng)”結(jié)合的住宅用地出讓方式之后，在住宅用地供給端的又一重大調(diào)整。

跳出具體措施本身，更需關(guān)注的是它們所反映的住房市場(chǎng)調(diào)控政策的兩條邏輯主線。回顧歷史上美國(guó)、日本、香港地區(qū)等出現(xiàn)的由住房市場(chǎng)所引致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的案例，盡管細(xì)節(jié)各異，但都存在兩項(xiàng)核心要素：其一，非理性預(yù)期所驅(qū)動(dòng)的住房投機(jī)活動(dòng)導(dǎo)致房?jī)r(jià)暴漲急跌；其二，在高杠桿條件下，房?jī)r(jià)波動(dòng)的影響傳導(dǎo)至更大范圍的金融和經(jīng)濟(jì)體系，并 終造成宏觀經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)動(dòng)蕩。相應(yīng)地，防范和化解住房市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵也落在這兩項(xiàng)要素上。2019年以來(lái)與住房市場(chǎng)相關(guān)的一系列調(diào)控措施，正在越來(lái)越強(qiáng)烈地體現(xiàn)出這兩條邏輯主線，近兩個(gè)月出臺(tái)的各項(xiàng)調(diào)控措施也不例外。

首先，以穩(wěn)預(yù)期為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)地價(jià)和穩(wěn)房?jī)r(jià)，控制和緩釋住房市場(chǎng)自身風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是理論研究，還是實(shí)證研究，都提示我們市場(chǎng)參與者的非理性預(yù)期是住房?jī)r(jià)格出現(xiàn)暴漲暴跌的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，但同時(shí)也是住房市場(chǎng)中 難以直接調(diào)節(jié)的因素之一。此前提及的中央保持房地產(chǎn)調(diào)控政策持續(xù)穩(wěn)定的政策定力，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)預(yù)期的戰(zhàn)略層面基石。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府也在新一輪調(diào)控措施中做出了若干戰(zhàn)術(shù)層面的新嘗試。例如，多個(gè)城市都特別強(qiáng)調(diào)房?jī)r(jià)信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度的重要性，同時(shí)加大對(duì)散布不實(shí)信息等違規(guī)行為的打擊力度，為穩(wěn)預(yù)期提供良好的市場(chǎng)信息環(huán)境。再如，前述深圳、無(wú)錫、東莞等城市發(fā)布的二手住房成交參考價(jià)水平或區(qū)間，是在微觀尺度上主動(dòng)調(diào)節(jié)二手住房買賣雙方價(jià)格判斷和價(jià)格預(yù)期的一次新嘗試。又如，住宅用地供應(yīng)的“雙集中”制度如果能夠與公開、明晰、穩(wěn)定的住宅用地供應(yīng)計(jì)劃相結(jié)合，也有望在穩(wěn)定開發(fā)企業(yè)和購(gòu)房者預(yù)期方面發(fā)揮積極作用。需要再次提醒的是，市場(chǎng)參與者預(yù)期終究是住房市場(chǎng)中 難以調(diào)節(jié)乃至準(zhǔn)確把握的因素之一，我國(guó)現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐中對(duì)住房市場(chǎng)參與者（尤其是家庭）預(yù)期形成和變化規(guī)律的理解也還很不充分。為此，除了加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)研究外，建議相關(guān)城市動(dòng)態(tài)追蹤上述新做法的實(shí)施情況并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整完善，以取得更好的穩(wěn)預(yù)期效果，并為后續(xù)政策實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)。

其次，以降杠桿為切入點(diǎn)，著力隔絕住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向宏觀金融和經(jīng)濟(jì)體系的傳導(dǎo)路徑。從長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷細(xì)化的差異化住房信貸政策，到2020年8月出臺(tái)的開發(fā)企業(yè)“三線四檔”政策，再到2020年12月央行和銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于建立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的要求，金融監(jiān)管當(dāng)局從金融機(jī)構(gòu)、開發(fā)企業(yè)和家庭三端同時(shí)著力推動(dòng)房地產(chǎn)金融領(lǐng)域降杠桿的政策意圖已非常明確。在延續(xù)這一思路的前提下，此次部分城市又從兩個(gè)角度為其中家庭部門降杠桿提供了新的操作層面抓手。首先，從強(qiáng)化房貸首付款資金真實(shí)性審查要求和杜絕無(wú)用途、虛假用途、用途存疑貸款兩方面著手，嚴(yán)查經(jīng)營(yíng)貸、消費(fèi)貸違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，確保差異化住房信貸政策的有效性，更重要的是防止家庭部門杠桿水平通過(guò)違規(guī)途徑出現(xiàn)顯著上升。其次，除首付款比例外，從住房抵押價(jià)值角度為防范住房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)引入新的防火墻。我國(guó)現(xiàn)行《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》明確要求房地產(chǎn)抵押價(jià)值評(píng)估應(yīng)遵循謹(jǐn)慎原則。但目前絕大多數(shù)住房抵押價(jià)值評(píng)估仍以同期市場(chǎng)價(jià)格水平為依據(jù)；如果判斷住房市場(chǎng)中已存在一定風(fēng)險(xiǎn)，這種做法實(shí)際上并不符合謹(jǐn)慎原則要求。美國(guó)官方機(jī)構(gòu)在反思“次貸危機(jī)”時(shí)，就將住房抵押價(jià)值評(píng)估結(jié)果過(guò)高列為成因之一。從這個(gè)角度看，深圳等城市發(fā)布二手住房成交參考價(jià)水平的另一（甚至更重要）作用，是為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放住房抵押貸款時(shí)提供確定住房抵押價(jià)值的重要依據(jù)，有助于進(jìn)一步控制住房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)后續(xù)完善住房市場(chǎng)調(diào)控的幾點(diǎn)建議

今年的《政府工作報(bào)告》重申了“房住不炒”定位和“三穩(wěn)”目標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“解決好大城市住房突出問(wèn)題”。遵循上述政策基調(diào)，可以預(yù)期相關(guān)熱點(diǎn)城市近期出臺(tái)的調(diào)控措施將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)得到堅(jiān)持乃至強(qiáng)化，同時(shí)也有可能有新的熱點(diǎn)城市繼續(xù)出臺(tái)類似的調(diào)控政策。為此，提出以下三方面建議。

首先，將聚焦風(fēng)險(xiǎn)控制的前述需求端、金融端措施，與推進(jìn)多層次住房供應(yīng)體系建設(shè)的供給端措施相結(jié)合，構(gòu)建更為完整的房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。保持各熱點(diǎn)城市住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定，防止房?jī)r(jià)再次出現(xiàn)大幅上漲，既是防范和化解住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的要求，也是解決這些城市住房突出問(wèn)題的必要條件，但仍非充分條件。一方面，結(jié)合住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控制度的實(shí)施，建議相關(guān)城市——尤其是房?jī)r(jià)上漲壓力較大的城市實(shí)質(zhì)性增加住宅用地供應(yīng)規(guī)模，緩解住房市場(chǎng)供求矛盾。另一方面，考慮到這些城市中相對(duì)較高的房?jī)r(jià)水平，新市民、青年人等群體的住房問(wèn)題客觀上已經(jīng)很難單純通過(guò)住房市場(chǎng)加以解決，而需要長(zhǎng)租房市場(chǎng)和保障性住房在其中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

其次，堅(jiān)持政策初心，防止將“三穩(wěn)”目標(biāo)簡(jiǎn)單理解為“穩(wěn)指標(biāo)”。正如此前所論述的，“三穩(wěn)”并不是房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的 終目標(biāo)，而是在經(jīng)濟(jì)端防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、在民生端實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的關(guān)鍵路徑。城市政府在制定和實(shí)施各項(xiàng)調(diào)控措施的過(guò)程中，應(yīng)始終秉承上述政策初衷。相反，應(yīng)著力避免將“穩(wěn)房?jī)r(jià)”異化為“穩(wěn)房?jī)r(jià)指標(biāo)”，進(jìn)而以“面多了兌水、水多了兌面”式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整操縱平均房?jī)r(jià)指標(biāo)，甚至默許交易備案價(jià)格與實(shí)際價(jià)格水平之間的背離。同時(shí)，建議中央主管部門進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，更準(zhǔn)確反映市場(chǎng)真實(shí)情況，為落實(shí)城市主體責(zé)任提供更為可靠的依據(jù)。

第三，科學(xué)預(yù)判調(diào)控政策的非預(yù)期后果，并儲(chǔ)備針對(duì)性措施。例如，近年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)的行業(yè)集中度已經(jīng)呈現(xiàn)出持續(xù)乃至加速提升趨勢(shì)。“三線四檔”與“雙集中”的結(jié)合，對(duì)開發(fā)企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)集中籌措調(diào)配大規(guī)模資金的能力提出更高要求，龍頭房企可能更具優(yōu)勢(shì)，有必要關(guān)注由此給房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)乃至住房市場(chǎng)的影響。再如，部分市場(chǎng)參與者可能試圖以新的違規(guī)行為規(guī)避調(diào)控措施限制，甚至由此形成新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這也是在政策制定和實(shí)施過(guò)程中所需要注意的。

（原題為《房地產(chǎn)調(diào)控重在穩(wěn)預(yù)期堵漏洞補(bǔ)短板》作者為清華大學(xué)建設(shè)管理系長(zhǎng)聘副教授，清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心主任）

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