作為建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，“農(nóng)地入市”的指導(dǎo)文件有望加快制定。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（下稱《意見》）近日印發(fā)，在推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置方面作出全面部署。

在去年的11月26日，中央全面深化改革委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過了該《意見》。

在建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)方面，《意見》要求加快修改完善土地管理法實(shí)施條例，完善相關(guān)配套制度，制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見。

新修訂的《土地管理法》已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度的完善。

作為一項(xiàng)重要配套法規(guī)，今年3月30日，自然資源部已將《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》對(duì)外公開征求意見。

不過截至目前，外界曾給予較大期待的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》尚未出臺(tái)，各個(gè)地方的“農(nóng)地入市”工作全面推進(jìn)尚需更明晰的法律法規(guī)來指引，比如，哪些集體建設(shè)用地可以入市，怎么入市，入市之后的土地增值收益如何分配等問題。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，集體建設(shè)用地入市的政策今年預(yù)計(jì)會(huì)比較多，這對(duì)于后續(xù)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展有積極的作用?？陀^上說，后續(xù)一些城市的近郊區(qū)市場(chǎng)或是土地改革力度大的區(qū)域。

農(nóng)地入市作為土地供應(yīng)的一個(gè)渠道，雖然備受外界期待，但短期內(nèi)難以成為城市建設(shè)用地需求的主要供應(yīng)來源。每年新增建設(shè)用地指標(biāo)的多寡對(duì)地方政府而言，更為重要。

《意見》要求完善土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)。

由于中國(guó)一直實(shí)行較為嚴(yán)格的土地管控制度，地方上的建設(shè)用地指標(biāo)一般要由相關(guān)部委來確定，在執(zhí)行過程中，容易出現(xiàn)計(jì)劃指標(biāo)分配和項(xiàng)目用地需求不匹配的問題。

對(duì)此問題，自然資源部今年計(jì)劃改革土地利用計(jì)劃管理，精準(zhǔn)投放增量。

自然資源部新聞發(fā)言人劉國(guó)洪3月21日在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上表示，今年開始取消因素法分配，改為土地要素、計(jì)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走，以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地作為配置計(jì)劃的依據(jù)，只要是實(shí)實(shí)在在有效的項(xiàng)目，符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和用地定額標(biāo)準(zhǔn)就給配計(jì)劃指標(biāo)。通過這一改革，增量的安排上能夠做到更精準(zhǔn)、更有效。

對(duì)于這項(xiàng)改革思路，浙江大學(xué)暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰近日對(duì) 財(cái)經(jīng)表示，改革土地計(jì)劃管理方式，不再采取因素法分解指標(biāo)，實(shí)行土地要素支撐跟著項(xiàng)目走，總量指標(biāo)完全可以滿足需求。

“意思就是不按照以前“排排坐，分果果”的方式，每個(gè)省按照歷史上的數(shù)據(jù)參考加上一些小的因素調(diào)整，分配給每個(gè)省用地指標(biāo)，而是哪里有好項(xiàng)目有重點(diǎn)項(xiàng)目，指標(biāo)就分配給哪里。指標(biāo)跟項(xiàng)目走，跟人的流動(dòng)走，發(fā)展好的地方用地就保證供應(yīng)，避免由于供地不足影響地方項(xiàng)目落地。”楊遴杰說。

他認(rèn)為，這個(gè)思路與近年來一直提倡的土地供應(yīng)與城市人口增加和單位用地產(chǎn)出增加相掛鉤的說法吻合，確保指標(biāo)向發(fā)展較快的城市傾斜。

除了新增土地供應(yīng)，挖潛存量土地也是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求的一個(gè)重要途徑。

上述《意見》要求，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度。以多種方式推進(jìn)國(guó)有企業(yè)存量用地盤活利用。

現(xiàn)有存量土地有多少？劉國(guó)洪表示，從目前掌握情況看，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，“應(yīng)該說存量盤活還有比較大的潛力”。

而2019年全國(guó)安排的新增建設(shè)用地計(jì)劃總量是500萬畝，換言之，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。

如何推動(dòng)地方盤活存量？一個(gè)辦法是與增量掛鉤，胡蘿卜和大棒并舉。

自然資源部2018年出臺(tái)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，大力推進(jìn)土地利用計(jì)劃“增存掛鉤”。具體來看，明確各地區(qū)處置批而未供和閑置土地具體任務(wù)和獎(jiǎng)懲要求，對(duì)兩項(xiàng)任務(wù)均完成的省份，國(guó)家安排下一年度計(jì)劃時(shí)，再獎(jiǎng)勵(lì)10%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；任一項(xiàng)任務(wù)未完成的，核減20%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

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