閱讀聲明：文章內(nèi)關(guān)于戶型面積的表述，除了特別標(biāo)明為套內(nèi)面積的內(nèi)容外，所涉及戶型面積均為建筑面積。

 

　　我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告城鎮(zhèn)化工作情況，請審議。

 

　　一、近年來圍繞城鎮(zhèn)化開展的主要工作

 

　　城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、擴大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平的重要途徑。黨、國務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)化工作，“十二五”規(guī)劃綱要對積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了部署，黨的十八大報告提出了城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的總體要求，對科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局、增強中小城市和小城鎮(zhèn)功能、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等進(jìn)行了部署。圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，國務(wù)院有關(guān)部門和地方積極探索，做了大量工作。

 

　　一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革。2011年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2011〕9號)印發(fā)實施，發(fā)展改革委、人力資源社會保障部等相關(guān)部門出臺了配套政策，18個?。▍^(qū)、市）出臺了具體實施意見，14個?。▍^(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，初步為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)開辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計，2010—2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達(dá)835萬人。

 

　　二是努力提升基本公共服務(wù)水平。國務(wù)院印發(fā)實施《國家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》，明確了提升基本公共服務(wù)水平的具體任務(wù)。2011年—2012年，全國開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程住房1824萬套，比“十一五”期間開工總量還高12%左右；基本建成1033萬套，相當(dāng)于“十一五”期間建成總量。2012年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險常住人口覆蓋率分別達(dá)到63.9%和75.5%。努力解決農(nóng)民工較關(guān)心的隨遷子女教育問題，確定了以流入地為主、以公辦學(xué)校為主的“兩為主”原則，2012年農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的比例達(dá)到80.2%。

 

　　三是切實加強土地利用管控和綜合整治。為確保耕地保有量18.18億畝不減少，完善了以規(guī)劃計劃管理、基本農(nóng)田保護、耕地占補平衡等為手段的土地利用管控體系。圍繞建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田開展農(nóng)村土地整治，通過城市低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾等模式開展建設(shè)用地整治。大力推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記，截至2012年10月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達(dá)到86%。

 

　　四是加快推進(jìn)城市市政設(shè)施建設(shè)。有關(guān)部門和地方不斷加大市政設(shè)施建設(shè)，市政設(shè)施供給能力和服務(wù)水平明顯提高。2011年，城市人均道路面積達(dá)到13.8平方米，人均公園綠地面積達(dá)到11.8平方米，分別是2000年的2.3倍和3.2倍；城市用水普及率、污水處理率分別達(dá)到97%、83.6%，比2000年提高33.1個和49.3個百分點。為加強市政建設(shè)的資金保障，財政在安排轉(zhuǎn)移支付時將外來人口作為考慮因素，連續(xù)幾年代地方政府發(fā)行債券，并強化對資源枯竭型城市的財政支持等。與此同時，采取有效措施，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險失控。

 

　　五是不斷強化城鎮(zhèn)化領(lǐng)域國際合作。2012年5月，時任國務(wù)院副總理 與歐盟主席巴羅佐在歐盟總部簽署了《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系共同宣言》。目前，發(fā)展改革委與歐盟能源總司正在積極落實共同宣言，籌備開展中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系論壇、中歐城市博覽會等，著力推進(jìn)中歐城市間、企業(yè)間務(wù)實合作。國務(wù)院有關(guān)部門還積極推進(jìn)與聯(lián)合國人居署、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等機構(gòu)的合作交流，籌備與金磚國家開展城鎮(zhèn)化領(lǐng)域合作。

 

　　六是組織編制國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃。2010年底，發(fā)展改革委即會同財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等14個部門啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作。在大量前期研究、實地調(diào)研和專題研討基礎(chǔ)上，起草形成了規(guī)劃文稿。目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。

 

　　二、我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及趨勢

 

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，城市群形態(tài)更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。城市綜合服務(wù)能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。但也必須看到，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題也越來越突出，主要表現(xiàn)為五個方面：

 

　　一是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級的推動作用，也存在著社會風(fēng)險隱患。

 

　　二是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設(shè)寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。

 

　　三是城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘。城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加??；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，增加了經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境成本。

 

　　四是“城市病”問題日益突出，城市服務(wù)管理水平不高。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問題嚴(yán)重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差。

 

　　五是體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?，F(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

 

　　根據(jù)世界城市化的一般規(guī)律，我國仍處在城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展期，但我國城鎮(zhèn)化的外部條件和內(nèi)在動力也在發(fā)生深刻變化。隨著全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整，以及越來越多的發(fā)展中國家進(jìn)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，全球市場爭奪、資源供求矛盾和減排壓力加劇；隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇、戶籍人口與外來人口公共服務(wù)差距造成的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，必須走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

 

　　三、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本思路

 

　　我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要緊緊圍繞推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

 

　　以人口城鎮(zhèn)化為核心，就是要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。以城市群為主體形態(tài)，就是要以大城市為依托、以中小城市為，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以綜合承載能力為支撐，就是要增強城市經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。以體制機制創(chuàng)新為保障，就是要營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境，以改革的紅利釋放發(fā)展的潛力。

 

　　促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須堅持公平共享，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使全體居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果；堅持合理布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；堅持產(chǎn)城融合，繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)功能和居住功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化良性互動；堅持集約低碳，合理控制城市開發(fā)邊界，提高現(xiàn)有空間利用效率，推進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展；堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動和平等交換、公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置；堅持制度創(chuàng)新，深化領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，更好地發(fā)揮市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)作用，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。

 

　　促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的四大戰(zhàn)略是：

 

　　，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，