農(nóng)村土地三權(quán)分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一制度創(chuàng)新,兩者一脈相承,都是在總結(jié)農(nóng)民群眾實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)化為全國(guó)性政策。同時(shí),兩大制度創(chuàng)新產(chǎn)生和實(shí)施的歷史背景、時(shí)代條件不同,在落實(shí)三權(quán)分置的過(guò)程中,一定要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向,著力健全促進(jìn)其自我實(shí)施的體制機(jī)制,確保充分發(fā)揮政策創(chuàng)設(shè)的積極作用。

三權(quán)分置源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)踐需求的推動(dòng)

上世紀(jì)七八十年代實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,同樣源于農(nóng)民群眾的實(shí)踐創(chuàng)造,但當(dāng)時(shí)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,無(wú)論是改革前的生產(chǎn)隊(duì)還是改革初期的承包農(nóng)戶,其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為都附屬于計(jì)劃種植、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的宏觀調(diào)控。因此,聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的變革,主要體現(xiàn)了短缺經(jīng)濟(jì)的時(shí)代特征,其績(jī)效更多地表現(xiàn)為刺激產(chǎn)量的提高,離通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化配置資源還有很大的距離。與承包制相比,三權(quán)分置孕育于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,其實(shí)質(zhì)是典型的誘致性制度變遷。在承包地流轉(zhuǎn)形成的三權(quán)分置格局中,流出承包地的農(nóng)戶可以獲得租金收入,并因其勞動(dòng)力的解放而獲得非農(nóng)就業(yè)收入;新型農(nóng)業(yè)主體則可以通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模提升農(nóng)業(yè)效益,在同樣的承包土地上獲得比支付租金更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。可以說(shuō),通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),流出農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體都獲得了好處,政府也可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平等政策目標(biāo)。因此,這是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各方共贏的帕累托改進(jìn)。實(shí)踐中,三權(quán)分置*早在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)也說(shuō)明了這一點(diǎn)。如上世紀(jì)90年代中期,浙江一些地區(qū)就已經(jīng)給新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放流轉(zhuǎn)土地他項(xiàng)權(quán)證,在山東棗莊等一些農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)也給流入方發(fā)放流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)證。因此,如果說(shuō)承包制率先在比較貧困的農(nóng)村突破,是因?yàn)樘F太苦,受生活所迫、逼上梁山,主要體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的話,三權(quán)分置*早在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn),則是因?yàn)榉寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多,是市場(chǎng)配置資源的必然結(jié)果,主要體現(xiàn)了市場(chǎng)規(guī)律的作用。

三權(quán)分置的政策取向是發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地資源配置中的主導(dǎo)作用

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,將農(nóng)民集體的土地所有權(quán)與農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離,主要是為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性,解決溫飽問(wèn)題。兩權(quán)分離的實(shí)施,主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的事情,由農(nóng)民群眾按照國(guó)家法律政策平均承包集體土地,更多地體現(xiàn)了生產(chǎn)資料分配的公平性。實(shí)行三權(quán)分置,是以兩權(quán)分離機(jī)制的確立為前提,其創(chuàng)新之處主要在于賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)能,并允許各類市場(chǎng)主體按照競(jìng)爭(zhēng)法則配置土地經(jīng)營(yíng)權(quán),以推進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置,促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的生產(chǎn)組織方式的變化。而三權(quán)分置中經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活,則超越了傳統(tǒng)集體社區(qū)的邊界,只要給的流轉(zhuǎn)價(jià)格合適,無(wú)論是否本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,都可流轉(zhuǎn)到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

落實(shí)三權(quán)分置要著力健全市場(chǎng)導(dǎo)向的自我實(shí)現(xiàn)機(jī)制

如前所述,三權(quán)分置源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的實(shí)踐需求推動(dòng),政策目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置,落實(shí)三權(quán)分置也一定要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向,著力健全相關(guān)保障制度,為其自我實(shí)施創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

,就流轉(zhuǎn)內(nèi)容而言,經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能多少應(yīng)由市場(chǎng)主體自行決定。與農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能由法律規(guī)定不同,經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。這主要是因?yàn)?不同經(jīng)營(yíng)主體利用流入土地從事的產(chǎn)業(yè)不同,對(duì)土地租期、改善農(nóng)田設(shè)施、培肥地力等方面的要求各異,國(guó)家不可能通過(guò)整齊劃一的方式規(guī)定所有經(jīng)營(yíng)主體獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容。把權(quán)力交給市場(chǎng),讓雙方通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同來(lái)約定,以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐對(duì)土地權(quán)能需求的豐富性、多樣性。因此,政府也不宜直接頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書,因?yàn)椴豢赡茉O(shè)計(jì)一個(gè)包羅萬(wàn)象的證書式樣,可以涵蓋成千上萬(wàn)新型主體的各種需求。到底流轉(zhuǎn)多少權(quán)能,讓流轉(zhuǎn)雙方自己權(quán)衡,流轉(zhuǎn)的權(quán)能少,租金就可能低一些,流轉(zhuǎn)的權(quán)能多,租金就可能高一些。

,就流轉(zhuǎn)進(jìn)程而言,承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率多高要遵循市場(chǎng)規(guī)律。我們搞承包制,實(shí)行兩權(quán)分離,強(qiáng)調(diào)的是公平,遵循的是公開(kāi)、公平、公正的原則。在實(shí)施時(shí)就要求步調(diào)一致,充分保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?，F(xiàn)在實(shí)行三權(quán)分置,強(qiáng)調(diào)的是效率,遵循自愿、有償、協(xié)商的原則。在實(shí)施時(shí),就要堅(jiān)持因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo),體現(xiàn)差異性、多樣性,不能依靠行政命令要求某地在什么時(shí)候達(dá)到多高的流轉(zhuǎn)比率,更不能要求流轉(zhuǎn)率達(dá)到100%。

第三,政府的任務(wù)主要是做好制度設(shè)計(jì)和權(quán)利保護(hù)工作。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在落實(shí)三權(quán)分置中的主導(dǎo)作用,并不是說(shuō)政府在其中無(wú)所作為。實(shí)施三權(quán)分置需要政策法律的保障和引導(dǎo)。要盡快完善土地承包相關(guān)法律政策,維護(hù)好農(nóng)民土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán),在此基礎(chǔ)上平等保護(hù)流入方依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí),要通過(guò)健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、培育市場(chǎng)中介組織等方式,為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)值評(píng)估等服務(wù),為三權(quán)分置有序?qū)嵤┨峁┲匾Ｕ稀?/p>

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