日前，國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智在參加金融危局下的土地金融制度突破論壇時(shí)表示未來(lái)新增建設(shè)用地，將不再納入土地儲(chǔ)備范圍。正在修改中的《土地管理法》將對(duì)土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行修改，而土地儲(chǔ)備制度改革的一個(gè)重要方向就是限定土地儲(chǔ)備范圍。今后在限定范圍內(nèi)，將只對(duì)三舊改造等存量建設(shè)用地及重大建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行整理和儲(chǔ)備。

王守智稱，土地儲(chǔ)備作為地方政府壟斷和控制土地市場(chǎng)的工具，其作用已經(jīng)超出了成立時(shí)界定的土地供應(yīng)保障的范圍，而成了推高地價(jià)和無(wú)限度擴(kuò)張土地財(cái)政的工具。

更危險(xiǎn)的是，地方政府通過(guò)土地儲(chǔ)備的手段拉高土地價(jià)格，再將土地向銀行抵押，從而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至金融系統(tǒng)。

2010年以來(lái)，國(guó)土資源部一直在加強(qiáng)與其他相關(guān)部委的聯(lián)動(dòng)，以防范可能由土地引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

以地生財(cái)?shù)碾[憂

2010年的土地出讓收入，注定會(huì)再創(chuàng)歷史新高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年12月28日，北京市土地出讓金合計(jì)達(dá)到1587.4億元，全年有望突破1600億元；上海土地出讓款收入為1475.77億元，全年有望突破1500億元；天津的土地收入也接近了900億元。也就是說(shuō)，僅京津滬三地的土地收入就有望突破4000億元。據(jù)不完全估算，2010年全國(guó)土地出讓金收入總和有可能突破2萬(wàn)億元。

支撐這巨額收入的制度性工具，正是土地儲(chǔ)備制度。

這一制度較早于1996年出現(xiàn)在上海，后發(fā)展于杭州，并隨著2001年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中對(duì)該制度的頭肯，得以在全國(guó)范圍內(nèi)推行。到2007年國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)早已遍布全國(guó)各個(gè)縣市。

黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為，正是中國(guó)的土地儲(chǔ)備制度，造成了中國(guó)從政府利益出發(fā)、以行政手段為主導(dǎo)的土地資源配置方式，實(shí)質(zhì)上也就構(gòu)成了推高地價(jià)的機(jī)制：政府以非市場(chǎng)化的方式低價(jià)收儲(chǔ)土地，然后再以市場(chǎng)化的方式高價(jià)出讓土地，居間經(jīng)營(yíng)，以此獲得巨大的收益。

在土地征購(gòu)、土地儲(chǔ)備、土地出讓三大程序中，政府自始至終都是土地儲(chǔ)備制度的核心，既是政策制定者，也是政策執(zhí)行者，還是市場(chǎng)的參與者，運(yùn)動(dòng)員與裁判員一體，使得政府成為土地儲(chǔ)備制度的受益者。

中國(guó)社科院2009年城市藍(lán)皮書(shū)指出，在實(shí)際的操作中，也往往是部門(mén)利益大于國(guó)家利益，很多土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地供應(yīng)往往會(huì)單方面的以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用。

曾經(jīng)花了一年半時(shí)間專題調(diào)研的北大法學(xué)院房地產(chǎn)法研究主任樓建波透露，一塊土地從取得到具備供應(yīng)條件，通常需要3年至5年的時(shí)間，在土地儲(chǔ)備運(yùn)作過(guò)程中，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)盡可能以地生財(cái)：征購(gòu)環(huán)節(jié)不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大土地儲(chǔ)備量，壓低收購(gòu)價(jià)格，降低收儲(chǔ)成本；在出讓環(huán)節(jié)實(shí)行不飽和的土地供應(yīng)，造成土地市場(chǎng)供需不平衡，一味抬高地價(jià)。

多個(gè)口子進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水，是對(duì)這一制度較形象的比喻。

這樣的操作手法給地方政府帶來(lái)了巨大收益，據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)計(jì)算，在土地儲(chǔ)備制度大規(guī)模發(fā)展的1999年到2009年間，中國(guó)土地出讓總收入超過(guò)6.9萬(wàn)億元。

但是，正如一些質(zhì)疑者擔(dān)心的，因?yàn)榈胤秸畯耐恋貎?chǔ)備制度中獲取了巨大經(jīng)濟(jì)利益，從而刺激其執(zhí)行該制度的積極性，反而很有可能使其走向制度設(shè)計(jì)的反面。

去年前11個(gè)月廣東房企購(gòu)地支出增70.8%

土地財(cái)政難改 房地產(chǎn)成實(shí)際上地方財(cái)政支柱

有一種財(cái)政叫賣(mài)地財(cái)政 地方政府叫舊城改造

三水出臺(tái)相關(guān)規(guī)定 查處土地違法一個(gè)月內(nèi)結(jié)案

土地督察:閑置用地查處情況今后可電子閱卷

樂(lè)從元旦后開(kāi)拍三地塊 樓面價(jià)均超3000元/m

房地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)白熱化 地產(chǎn)商拿地?zé)崆楦邼q

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南海大瀝一地塊8億拍出 樓面地價(jià)高達(dá)5394元

海景藍(lán)灣房地產(chǎn)八億拍下大瀝地塊 溢價(jià)111%

開(kāi)發(fā)商瘋狂搶地 京津滬賣(mài)地收入將超4000億

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王守智稱，土地儲(chǔ)備作為地方政府壟斷和控制土地市場(chǎng)的工具，其作用已經(jīng)超出了成立時(shí)界定的土地供應(yīng)保障的范圍，而成了推高地價(jià)和無(wú)限度擴(kuò)張土地財(cái)政的工具。

更危險(xiǎn)的是，地方政府通過(guò)土地儲(chǔ)備的手段拉高土地價(jià)格，再將土地向銀行抵押，從而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至金融系統(tǒng)。

2010年以來(lái)，國(guó)土資源部一直在加強(qiáng)與其他相關(guān)部委的聯(lián)動(dòng)，以防范可能由土地引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

以地生財(cái)?shù)碾[憂

2010年的土地出讓收入，注定會(huì)再創(chuàng)歷史新高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年12月28日，北京市土地出讓金合計(jì)達(dá)到1587.4億元，全年有望突破1600億元；上海土地出讓款收入為1475.77億元，全年有望突破1500億元；天津的土地收入也接近了900億元。也就是說(shuō)，僅京津滬三地的土地收入就有望突破4000億元。據(jù)不完全估算，2010年全國(guó)土地出讓金收入總和有可能突破2萬(wàn)億元。

支撐這巨額收入的制度性工具，正是土地儲(chǔ)備制度。

這一制度較早于1996年出現(xiàn)在上海，后發(fā)展于杭州，并隨著2001年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中對(duì)該制度的頭肯，得以在全國(guó)范圍內(nèi)推行。到2007年國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)早已遍布全國(guó)各個(gè)縣市。

黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為，正是中國(guó)的土地儲(chǔ)備制度，造成了中國(guó)從政府利益出發(fā)、以行政手段為主導(dǎo)的土地資源配置方式，實(shí)質(zhì)上也就構(gòu)成了推高地價(jià)的機(jī)制：政府以非市場(chǎng)化的方式低價(jià)收儲(chǔ)土地，然后再以市場(chǎng)化的方式高價(jià)出讓土地，居間經(jīng)營(yíng)，以此獲得巨大的收益。

在土地征購(gòu)、土地儲(chǔ)備、土地出讓三大程序中，政府自始至終都是土地儲(chǔ)備制度的核心，既是政策制定者，也是政策執(zhí)行者，還是市場(chǎng)的參與者，運(yùn)動(dòng)員與裁判員一體，使得政府成為土地儲(chǔ)備制度的受益者。

中國(guó)社科院2009年城市藍(lán)皮書(shū)指出，在實(shí)際的操作中，也往往是部門(mén)利益大于國(guó)家利益，很多土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地供應(yīng)往往會(huì)單方面的以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用。

曾經(jīng)花了一年半時(shí)間專題調(diào)研的北大法學(xué)院房地產(chǎn)法研究主任樓建波透露，一塊土地從取得到具備供應(yīng)條件，通常需要3年至5年的時(shí)間，在土地儲(chǔ)備運(yùn)作過(guò)程中，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)盡可能以地生財(cái)：征購(gòu)環(huán)節(jié)不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大土地儲(chǔ)備量，壓低收購(gòu)價(jià)格，降低收儲(chǔ)成本；在出讓環(huán)節(jié)實(shí)行不飽和的土地供應(yīng)，造成土地市場(chǎng)供需不平衡，一味抬高地價(jià)。

多個(gè)口子進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水，是對(duì)這一制度較形象的比喻。

這樣的操作手法給地方政府帶來(lái)了巨大收益，據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)計(jì)算，在土地儲(chǔ)備制度大規(guī)模發(fā)展的1999年到2009年間，中國(guó)土地出讓總收入超過(guò)6.9萬(wàn)億元。

但是，正如一些質(zhì)疑者擔(dān)心的，因?yàn)榈胤秸畯耐恋貎?chǔ)備制度中獲取了巨大經(jīng)濟(jì)利益，從而刺激其執(zhí)行該制度的積極性，反而很有可能使其走向制度設(shè)計(jì)的反面。

去年前11個(gè)月廣東房企購(gòu)地支出增70.8%

土地財(cái)政難改 房地產(chǎn)成實(shí)際上地方財(cái)政支柱

有一種財(cái)政叫賣(mài)地財(cái)政 地方政府叫舊城改造

三水出臺(tái)相關(guān)規(guī)定 查處土地違法一個(gè)月內(nèi)結(jié)案

土地督察:閑置用地查處情況今后可電子閱卷

樂(lè)從元旦后開(kāi)拍三地塊 樓面價(jià)均超3000元/m

房地產(chǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)白熱化 地產(chǎn)商拿地?zé)崆楦邼q

國(guó)土部曝光26閑置土地 開(kāi)發(fā)商撂荒法理難容

國(guó)土資源部曝光26宗房產(chǎn)閑置土地 較長(zhǎng)閑置17年

國(guó)土資源部30日披露26宗住宅閑置土地

國(guó)土部開(kāi)展土地在線督察 有利于打擊囤地炒地

南海大瀝一地塊8億拍出 樓面地價(jià)高達(dá)5394元

海景藍(lán)灣房地產(chǎn)八億拍下大瀝地塊 溢價(jià)111%

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行政法專家、清華大學(xué)教授于安表示，土地儲(chǔ)備制度已經(jīng)成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，特別是2003年國(guó)家明確提出房地產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之后，各地通過(guò)土地儲(chǔ)備生財(cái)更是被地方政府運(yùn)用到有效，并演變成畸形的財(cái)政增長(zhǎng)模式。

更為關(guān)鍵的是，由于壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)交易權(quán)，政府盈利的沖動(dòng)在政績(jī)和利益的驅(qū)動(dòng)下很難遏制，地方官員有著極強(qiáng)的任內(nèi)兌現(xiàn)的沖動(dòng)。

中國(guó)人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平指出，這種土地財(cái)政的模式是不可持續(xù)的。不僅因?yàn)橥恋刭Y源不能支撐這樣的模式，更因?yàn)橛赏恋氐盅骸①J款而產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府的賣(mài)地收入。

地方政府利用手里土地進(jìn)行的融資規(guī)模是賣(mài)地收入的5倍甚至10倍。葉劍平表示，未來(lái)的土地政策編制中，已經(jīng)將改革土地財(cái)政問(wèn)題列入了重要議程。

變革的可能路徑

事實(shí)上，土地儲(chǔ)備制度中出讓環(huán)節(jié)的招拍掛，已高度市場(chǎng)化與透明化，并從很大程度上解決了土地出讓環(huán)節(jié)中的灰色交易和權(quán)力尋租等問(wèn)題，因而有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為沒(méi)有必要進(jìn)行大幅變革的必要，只需要在具體地塊上，針對(duì)不同的土地用途，適當(dāng)微調(diào)出讓的方式。比如，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃研究院副總工程師鄒曉云就建議，對(duì)酒店、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、高端公寓等用地完全可以繼續(xù)采用價(jià)高者得的拍賣(mài)方式；而對(duì)普通住宅用地，則可以采取綜合招標(biāo)的方式。

改革現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備制度，需要從更深層次的因素入手。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)嚴(yán)金明指出，頭先主要的就是地方政府不能把土地儲(chǔ)備搞成土地經(jīng)營(yíng)而忽視公共利益。同時(shí)，政府需分清楚政府職能與市場(chǎng)職能的邊界，清楚定位政府的角色，不能眾多角色一

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