我國對農用土地與建設用地實行的“二元管理體制”，形成了城鄉(xiāng)隔離的“二元土地市場”，導致兩類土地轉換之間存在巨大的租金空間，使一些地方濫占土地現象屢禁不止。

　　“二元土地市場”的形成

　　隨著城鎮(zhèn)建設的加快，建設用地的不當擴張近年來也日益嚴重，大量農田耕地被低效率地占用，一些地方存在新一輪的“圈地”，引起社

會廣泛關注。

土地既是人類生存的環(huán)境空間，也是重要的生產資料。既具有自然特性也具有經濟特性。因此現代社會中政府都對土地配置進行了廣泛

的干預。我國政府也對土地的使用和配置進行了嚴格的管理，但與大多數國家政府對土地干預方式不同的是，我國政府對土地使用和配置的管

理和干預是建立在土地資源城鄉(xiāng)“二元”分割的管理基礎之上的。

　　一方面，城鎮(zhèn)土地的所有權屬于國家，不可以流動、轉讓，但除了部分政府撥劃土地之外，城鎮(zhèn)土地的使用權則可以通過一定的方式轉讓

和租售，形成城鎮(zhèn)土地使用權市場；另一方面，農村農用土地所有權則屬于農村集體組織，國家規(guī)定農村集體范圍內的農民都享有對農村土地

的承包權，同時國家也鼓勵土地承包權的轉讓，從而形成農村土地承包權轉讓市場。按照國家土地法的規(guī)定，農村土地與城鎮(zhèn)建設用地之間是

不可以自由轉化的，城鎮(zhèn)的土地使用權市場與農村的土地承包權轉讓市場是分割的。兩類土地之間的轉化需要經過政府土地管理部門的審批。

　　這種城鄉(xiāng)“二元”分割土地管理制度的形成，一方面是計劃經濟的產物，是歷史上形成的；另一方面也有現實的考量。其一，保持農村土

地集體所有是對農民就業(yè)和社會保障的考量。我國是世界上人口較多的國家，在農村地區(qū)存在著大量的剩余勞動力，作為較重要的農業(yè)生產資

料，農村土地的集體所有在一定意義上隱含著對農民勞動就業(yè)和基本生活權利的保障，國家希望通過農村土地的集體所有、農戶承包來緩解農

村剩余勞動力轉移的壓力和減輕貧困農民基本生活保障的壓力。其二，城鄉(xiāng)土地市場“二元”管理也是國家糧食或農業(yè)安全的需要。我國屬于

人口稠密的國家，可利用的土地、特別是可耕地少，人均耕地面積大大低于世界平均水平，為了保證國家糧食安全，也必須要保護可耕地面積。

　　
“二元土地市場”利益級差

　　城鄉(xiāng)分割的“二元土地市場”，形成了城鎮(zhèn)建設用地與農村農用土地之間巨大的利益級差，特別是在城鄉(xiāng)結合部?！岸恋厥袌觥钡睦?/P>

益級差表現在如下方面：

　　（一）土地產出價值級差。農用土地與城鎮(zhèn)建設用地，在使用價值方面存在明顯的差別。農用土地的價值除了為農業(yè)生產提供空間外，更

具有直接參與農業(yè)生產的作用，土地的肥力是決定農用土地產出的關鍵；而城鎮(zhèn)建設用地一般不能夠發(fā)揮直接的生產功能，位置是決定土地價

值的關鍵。

　　盡管在土地上的投資都能增加土地的價值，但農用土地與城鎮(zhèn)建設用地，投資增值的方式和過程是不同的。農用土地上的肥力投資只能改

善土地本身的肥力價值；而建設用地的投資則具有強烈的外部效應，由于工商業(yè)強烈的聚集效應，周圍土地上工商業(yè)建設投資的增加，會大大

提升所在土地地塊的價值，所在地塊的投資也會大大提升周圍土地地塊的價值。

　?。ǘ┩恋厣鐣δ茇摀壊?。土地不僅具有工農業(yè)生產功能，還承擔著一系列的社會功能。在我國城鄉(xiāng)分割的二元經濟中，城鎮(zhèn)建設用

地與農村農用土地承擔著不同的社會功能。根據土地管理法，建設用地所承擔的社會功能就是保障城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮和城鎮(zhèn)居民生活和居住；

而農用地承擔著兩項重要的社會功能，即保障農村居民基本生活、就業(yè)權利與國家農業(yè)安全。在當前城鄉(xiāng)差別較大的情況下，很顯然兩類土地

所擔負的社會功能也存在較大的級差。農村土地承擔了更多具有外部性的社會功能，正是因為農用地對農村剩余勞動力的粘附作用，才不至于

對城鎮(zhèn)就業(yè)造成更大壓力，也正是農村穩(wěn)定廉價的農業(yè)產品生產和銷售才保證了城鎮(zhèn)人口農產品消費不受威脅。

　　（三）土地稅費負擔級差。在農村地區(qū)，由于無法對農民家庭經營的實際產出進行評估，所以農業(yè)稅的征收多以農牧業(yè)生產的土地面積作

為標準，并且加以固定，這就使得農業(yè)稅成為實際上的農用土地稅；而在農村地區(qū)，由于勞動力過剩，土地對于農業(yè)產出的貢獻極其微小甚至

表現為負，所以對農用地哪怕是很輕微的稅收征繳也意味著極高的稅收負擔。

　　而對城鎮(zhèn)建設用地而言，土地上的產出是全部工商業(yè)活動，根據我國稅收制度，工商業(yè)活動所交納的增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅種的計

稅方式都是按照產出或收入而不是按照土地使用面積進行的。所以這些稅收都與土地面積的使用無關。真正因為土地使用而負擔的，只有四種

類型的稅費：土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和國有土地有償使用收入。而這四種稅的征收比率很低，而且更為重要的是，建設用地稅

費屬于地方稅種，地方政府總傾向于執(zhí)行更低的土地稅費標準。所以，從稅費負擔比較，可以很清晰地看出，兩類土地所承擔的稅費負擔不合

理，農用地比城鎮(zhèn)建設用地承擔了過高的稅費負擔。

　?。ㄋ模┩恋乩娣窒砑壊?。盡管土地管理法規(guī)定，城鎮(zhèn)用地的所有權屬于國家，農用地的所有權屬于農村集體，但是土地利益的分享并沒

有與所有權的形式保持一致。

從土地負擔角度看，農村土地對農村勞動力的就業(yè)吸納和對糧食產出安全的貢獻都是針對國家總體利益的，不會或很少對農村集體或地

方城鎮(zhèn)構成影響；但從稅費收入分享的角度看，盡管國家是城鎮(zhèn)土地的所有者，但是全部與建設用地有關的稅收都屬于地方稅種，由地方支

配，建設用地帶來的土地上工商業(yè)繁榮的利益也是屬于地方城鎮(zhèn)的。在以GDP作為衡量地方官員政績的考核機制下，農用土地的使用很顯然對

地方利益是一種負擔，而建設用地的使用對地方利益則是一種提升。

　　
批轉租金與土地流失

　　農用土地承擔了過高的社會功能和稅收負擔，使得農用土地使用中的內部成本大大高于城鎮(zhèn)建設用地。

　　城鎮(zhèn)建設用地使用的內部收益高于農用土地的使用，這意味著農業(yè)用地向城鎮(zhèn)建設用地的轉化有利可圖，因為國家對建設用地與農用地實

行二元管理方式，那么土地在兩種管理體制之間的轉換就形成了一個巨大的租金空間。

　　在我國的土地審批制度中，土地轉換審批管理權力是分散的。

　　根據土地管理法第44條、第45條，只有涉及省級和高端的大型建設項目中農用地的轉用才由國務院審批，其他農用地轉用均可由各級

地方政府審批。土地轉換租金空間的設置是保證全國就業(yè)市場穩(wěn)定與農產品消費安全的需要。但是土地轉換租金的控制權卻屬于和地方共

同享有，地方享有更大的租金控制權。各級地方政府代表的都是各級地方利益，這導致了各級地方政府在追求地方發(fā)展的過程中，都愿意擴大

農用地向建設用地的轉化。更為嚴重的是，一些掌握土地審批權的官員，也盡可能地利用土地轉化的審批從地產開發(fā)企業(yè)手中撈取腐敗收

入。

　　
結論與對策

　　根據上文的分析，可以得出以下結論：1、屢禁不止的“圈地”源于國家對農用土地向建設用地轉化過程中利益不一致的管理體制。2、

國家為了維持就業(yè)市場的穩(wěn)定與農產品消費的安全，對農用土地與建設用地實行了二元管理體制，從而形成了分割的二元土地市場，由于兩類

土地之間產出的級差、社會功能負擔和稅費負擔的級差，導致了農用土地對建設用地轉換的巨大租金空間。3、由于土地批租權的下放，作為

控租人的地方利益或個人利益與設租人的國家利益不一致，激勵著作為控租人的地方政府和官員擴大兩類土地之間的轉化，從而損害了國家利

益。

　　由此建議：1、改革農村土地集體所有制，全國國土范圍內，無論建設用地還是農用地統(tǒng)一為國家所有；改革土地使用轉換的行政審批制

度，國家利用經濟手段——土地使用稅調節(jié)各類土地的使用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權轉讓市場。2、鑒于農用地承擔了過高的社會功能負

擔，國家應該盡快取消針對農用土地征收的農業(yè)稅，或者以人頭或實際產出代替土地面積作為農業(yè)稅計稅標準，減輕農用土地的實際稅費負

擔。3、鑒于城鎮(zhèn)建設用地具有更高的產出價值，國家應大力提高建設用地使用的稅費標準，嚴格限制建設設施對土地使用稅費的減免。4、

合并現有的全部四種建設用地稅費，征收統(tǒng)一的城鎮(zhèn)建設用地使用稅，統(tǒng)一后的城鎮(zhèn)建設用地使用稅劃歸國家稅種，由各地國稅局統(tǒng)一征收，

這樣既有利于土地稅負的公平，也加大了土地占而不用或低效率使用的成本，也有利于土地使用權的流動，有利于對“圈地”進行遏制。

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