媒體的相關(guān)報道也表明,大多數(shù)土地違法違規(guī)的主體是地方政府。針對這一現(xiàn)象,國土資源部會同相關(guān)部門發(fā)起了多場整頓運動。僅從2006年10月到2007年初,就有大約1500名官員因為土地違法違規(guī)被處分,包括了兩名地廳級官員和100多名縣處級官員。

這些違法違規(guī)案件的情節(jié)大同小異:違法違規(guī)征用農(nóng)村集體土地,再違法違規(guī)批地。在這一過程中,部分相關(guān)政府隨意違犯土地利用規(guī)劃,突破土地管理權(quán)限;一些地方政府與不良企業(yè)合謀;這些違法違規(guī)活動從而侵害農(nóng)民、有時也侵犯市民利益。經(jīng)手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。

為什么土地會讓官員頻繁落馬?背景是目前地方政府官員的考核體系,其核心考核指標是本地GDP和財政收入高速增長。為此,官員們當然會積極經(jīng)營土地,吸引工商業(yè)投資,推動房地產(chǎn)市場繁榮。而城市土地的所有權(quán)本來也屬于政府,鄉(xiāng)村土地的實際控制權(quán)也在政府手里——這里的政府,主要是縣市兩級政府,這兩級官員們的主要心思都用于"經(jīng)營土地"。

不過,地方政府對土地這種實際支配權(quán)不是法定的。法律沒有清晰劃定政府與地方政府對土地的管理權(quán)限。上世紀90年代中期稅制改革時,政府拿走主要稅源,迫使地方政府轉(zhuǎn)而經(jīng)營土地。十幾年下來,一些地方政府也以為自己享有隨意經(jīng)營本轄區(qū)內(nèi)土地的權(quán)利。但事實并非如此,在目前的政府架構(gòu)中,政府在政府間關(guān)系中居于完全主導地位,一旦政府意識到土地問題的重要性,或者為了某種政策目標,比如為了進行宏觀調(diào)控,就可以收緊土地管理權(quán)限。

促使政府收緊管理權(quán)限的另一個原因是,地方政府官員的權(quán)力缺乏必要約束,任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以,一些地方政府經(jīng)營土地的過程經(jīng)常伴隨著嚴重侵害農(nóng)民、市民權(quán)利的行為。政府不得不出面約束地方政府的土地權(quán)力,包括出臺嚴厲的法規(guī)、政策、設(shè)立土地督察體系。已經(jīng)習慣了隨意征地、批地的官員,自然難逃法網(wǎng)。

但是,政府主導的土地管理權(quán)力配置格局與官員政績考核體系的激勵機制之間的錯位并未解決。如果不能劃清政府與地方政府的土地權(quán)限,自上而下的監(jiān)督之效力必會大打折扣。

開發(fā)商以權(quán)謀財?shù)臎_動

地方政府的一切土地違法違規(guī)活動,都有一個幫手:房地產(chǎn)開發(fā)商。

中國目前房地產(chǎn)行業(yè)的基本格局是:地方政府壟斷城市建設(shè)用地的供應(yīng),又授予開發(fā)商以開發(fā)商品房的壟斷權(quán)。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益,這些收益只有通過房地產(chǎn)開發(fā)商的經(jīng)營活動方可實現(xiàn):讓房地產(chǎn)業(yè)推高GDP與財政收入。問題官員的私人利益同樣是通過開發(fā)商才能實現(xiàn)。

因此,各級政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間存在著高度一致的共同利益,這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如,在壟斷格局與通貨膨脹預期下,兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對房地產(chǎn)領(lǐng)域進行公共管理時出現(xiàn)行為扭曲。若開發(fā)商與拆遷戶、與征地農(nóng)民、與商品房業(yè)主發(fā)生權(quán)利與利益糾紛,理論上政府會毫不猶豫地站在開發(fā)商一邊。地方政府出于某種目的,有時也會以零地價把土地出讓給開發(fā)商。地方政府的大量違法違規(guī)活動是與開發(fā)商共同謀劃的。

這樣,房地產(chǎn)開發(fā)商迅速積累了巨額財富,房地產(chǎn)行業(yè)可謂富豪輩出。但在公眾心目中,開發(fā)商基本上呈現(xiàn)為負面形象:貪婪兇惡。

要降低開發(fā)商違法違規(guī)的概率,必須將政府與開發(fā)商分開,令其各歸其位。做到這一點,顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷商品房供應(yīng)的現(xiàn)有體制。

農(nóng)民市民合作違法的沖動

郊區(qū)的農(nóng)民們已經(jīng)開始沖破現(xiàn)有土地制度。這就是近年來大規(guī)模出現(xiàn)、而2007年引起輿論、政府廣泛關(guān)注的"小產(chǎn)權(quán)房"。

按照現(xiàn)有土地法律,農(nóng)民對其土地享有所有權(quán)。但實際上,不論是對宅基地還是對農(nóng)用地,農(nóng)民的權(quán)利實際被嚴厲限制,以至于被取消了大部分權(quán)利,比如農(nóng)民不得改變土地用途。即使城市化擴展到農(nóng)民家門口,農(nóng)民也不能拿宅基地建造商品房。農(nóng)民的土地惟有被政府征用之后,方可變成城市建設(shè)用地。這樣一來,農(nóng)民在喪失土地所有權(quán)的時候,只能獲得低廉的征地補償。政府獲得土地所有權(quán),并占有土地轉(zhuǎn)換用途的增值收益之大部分。

農(nóng)民顯然不甘心自己土地的收益如此流失。他們也開始進入房地產(chǎn)市場,或者自行將宅基地或房屋出租、出售給市民,或者自行在宅基地甚至農(nóng)用地上進行商品房開發(fā),或者將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓給城市商人開發(fā)——這就是"小產(chǎn)權(quán)房"。農(nóng)民獲得了土地轉(zhuǎn)換用途的收益,這筆收益往往遠高于被政府征地時得到的征地補償。

通常,鄉(xiāng)政府對此予以支持,縣、區(qū)政府予以默許,因為這合乎本地利益。但更高端別的政府對此卻常持反對態(tài)度。因為,小產(chǎn)權(quán)房讓政府得不到土地收入,更重要的是,小產(chǎn)權(quán)房打破了政府壟斷土地、開發(fā)商壟斷商品房的格局,可能使扭曲的市場崩潰,而政府的GDP政績和財政收入?yún)s嚴重依賴這個市場。所以,省市政府通常反對小產(chǎn)權(quán)房。而政府反對小產(chǎn)權(quán)房的主要理由則是保護耕地。

但是,輿論對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度卻耐人尋味。人們認為,農(nóng)民理應(yīng)獲得大部分土地收益,現(xiàn)在政府獲得土地增值收益的制度值得商榷。人們也相信,打破政府對土地的壟斷,可以降低房價,更多城市居民可以購得起房。

　農(nóng)民嘗試確認地權(quán)

至于大量內(nèi)地農(nóng)村,盡管工業(yè)化、城市化尚未波及,但是,現(xiàn)實的利益關(guān)系之劇烈變動,也促使農(nóng)民突破現(xiàn)有土地制度。結(jié)婚、生育、死亡等必然導致村莊人口自然變動,大量農(nóng)民又外出打工經(jīng)商,自然衍生出復雜而普遍的土地租賃、承包活動,但打工農(nóng)民們又可能隨時返回。面對這些自然、社會、經(jīng)濟變動,不同地方的農(nóng)民采取了不同的應(yīng)對策略。有些村莊頻繁地調(diào)整土地,有些則嘗試將土地權(quán)利恒久固定給農(nóng)戶,農(nóng)民們則在此基礎(chǔ)上嘗試種種土地流轉(zhuǎn)、交易的機制。所有這些做法,有些是合乎現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策的,有些則突破了現(xiàn)有的土地制度,設(shè)定了法律沒有寫明的土地權(quán)利及土地法律關(guān)系。

學界對于農(nóng)民的這種嘗試普遍持支持態(tài)度,并形成共識:應(yīng)當讓農(nóng)民穩(wěn)定地享有土地產(chǎn)權(quán),并讓土地流轉(zhuǎn)起來。但是,現(xiàn)有的土地制度在這方面突破的難度極大。

政府該做些什么

面對上述各種經(jīng)濟、政治主體爭相突破土地法律法規(guī)的現(xiàn)象,政府積極扮演著"救火隊"的角色。政府一直認為,我國耕地資源緊缺,土地供需矛盾突出,所以,較重要的是守住18億畝耕地的紅線,為此實行了"較嚴格的"土地管理制度,自然也會對越過法律、政策、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為予以清理打擊,不論其主體是地方政府,還是農(nóng)民,包括小產(chǎn)權(quán)房。

這些做法用意良好,但可能產(chǎn)生了一些非意圖的后果。嚴格禁止農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地無意中造成了、強化著地方政府對城市、工業(yè)建設(shè)用地的壟斷。這種壟斷誘發(fā)高房價、高地價,普通市民無力在市場上解決住房問題。土地增值收益也被地方政府獨占。這樣的城市化制造出一批失地農(nóng)民,鄉(xiāng)村主要沖突往往因征地而起。

可以說,目前較嚴重的經(jīng)濟、社會、乃至政治問題,均直接、間接地同土地制度相關(guān)。顯然,土地制度醞釀變革。而變革的方向,其實已經(jīng)十分清晰,那就是限制地方政府對土地的支配權(quán),將權(quán)利還給民眾。

人們都注意到,一些地方政府、開發(fā)商利用現(xiàn)有土地制度獲取非法土地利益,農(nóng)民、市民則在自發(fā)地嘗試擴大自己的土地權(quán)利。表面上看起來,這兩類行為都違犯了現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策,但兩者的性質(zhì)卻是完全不同的。一些地方政府與開發(fā)商合謀攫取土地收益,激化社會矛盾。而農(nóng)民在土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)方面的創(chuàng)新、農(nóng)民與市民共同創(chuàng)造的小產(chǎn)權(quán)房制度等等,雖然違反現(xiàn)有法律,實際上卻是在探索更合理的土地權(quán)利新規(guī)則。如果政府能在民眾的"違法"活動中探究民眾的權(quán)利訴求,發(fā)現(xiàn)合理規(guī)則的雛形,并對其予以承認,將會極大地化解社會矛盾,民眾權(quán)利的確認反過來又可以強化民眾抗衡地方政府和開發(fā)商的力量,而這乃是保護土地、節(jié)約用地的一道有效屏障。

確認、擴大農(nóng)民、市民對土地的權(quán)利,使土地、人員在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動,將會推進良好土地法律秩序的形成。這是建立市場體制、法治社會的前提。

因而,土地變革,或許應(yīng)當排在未來若干年政府議事日程的頭位。

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