集居建房用地獲得方式：征地、租賃、置換、復(fù)墾

各地在取得集居建房用地中往往通過不同途徑加以落實(shí)，具體包括征收、租賃、置換、復(fù)墾等四種方式。

征收方式的特征之一是改變土地權(quán)屬性質(zhì)，即將集體所用土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋亍Ｔ诩咏ㄔO(shè)中，采用征收方式獲得建房用地主要有兩種形式，一是按照國家征收土準(zhǔn)，根據(jù)有關(guān)政策補(bǔ)償安置農(nóng)民，在獲得土地過程中就改變土地性質(zhì)；二是通過宅基地置換取得土地，向土地管理部門繳納規(guī)費(fèi)后，取得國有土地使用權(quán)，即在獲取土地后改變土地所有權(quán)性質(zhì)。

租賃即租用農(nóng)民的承包地建設(shè)集中居住區(qū)。由于我國土地承包實(shí)施 30年不變的承包政策，因此集中區(qū)建設(shè)用地受到嚴(yán)重限制。從一些地方的情況看，租用農(nóng)民承包地是采用比較多的方式，租金也因各地的經(jīng)濟(jì)狀況而有所差異。

置換也存在不同的方式，主要有以下幾種：利用轄區(qū)內(nèi)閑置的建設(shè)用地、未發(fā)包的土地與集中啟動(dòng)區(qū)農(nóng)民承包地互換；利用轄區(qū)內(nèi)具備養(yǎng)殖條件的未發(fā)包水面或承包到期應(yīng)收回水面與農(nóng)戶置換承包地，也即根據(jù)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢，利用其他形式的農(nóng)村土地來換取承包地；變相地以貨幣或?qū)嵨镏脫Q集中區(qū)農(nóng)民承包地，從本質(zhì)看仍為租賃。

復(fù)墾則主要是將老宅基地復(fù)墾為農(nóng)地，以補(bǔ)充集居用地占用的農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地占補(bǔ)平衡。

集居建房用地獲取方式優(yōu)劣比較

獲取集居建房用地的四種方式，在各地的實(shí)施中并不是單一使用；往往是幾種方式并用。但是具體分析，并不是每種方式都符合相關(guān)規(guī)定而達(dá)到合理合法的要求。

征收是將農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，成為國有土地。如果集居建設(shè)通過征收方式，意味著改變了土地所有權(quán)性質(zhì)。而所建的新集居宅基地其本質(zhì)是農(nóng)村建設(shè)用地，歸集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)民所有。如果集居土地屬于國有土地，農(nóng)民所擁有的權(quán)利就將改變，作為福利的宅基地使用權(quán)變?yōu)榭梢猿鍪鄣膰型恋厥褂脵?quán)，這樣間接減少了集體建設(shè)用地總量。

通過租用的方式獲得集居土地，則是嚴(yán)重違背現(xiàn)行土地管理法。農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，要么通過土地征收，要么在符合總體規(guī)劃、符合審批標(biāo)準(zhǔn)的情況下，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)只能限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在集居建設(shè)過程中通過租用的流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)用地，卻將其作為宅基地建設(shè)，改變了土地用途，從本質(zhì)上看屬于“以租代征”。如果任意采用租用方式，將會(huì)造成農(nóng)地面積的減少。

置換是挖潛節(jié)流、集約利用土地的有效方式之一，然而具體實(shí)施難度比較大。頭先置換后的農(nóng)用地在地理位置、土地質(zhì)量、配套設(shè)施等方面與原有土地存在較大差異。其次，農(nóng)戶對原土地的前期投入、對原土地的感情，影響著置換的意愿。再次，從調(diào)查的情況來看，距離城鎮(zhèn)片區(qū)較近的承包地農(nóng)戶，意味著會(huì)有征地拆遷的可能，因?yàn)轭A(yù)期會(huì)得到更優(yōu)惠的安置政策，所以不愿置換出承包地。較后，農(nóng)民實(shí)行承包經(jīng)營是以村、村民小組為單位，跨村、跨鎮(zhèn)置換農(nóng)地的流轉(zhuǎn)問題難以解決，而僅僅局限于一個(gè)村組置換承包地，則不能滿足集居建房用地的需要。

復(fù)墾原宅基地可以保持土地的占補(bǔ)平衡，但是也存在復(fù)墾土地?cái)?shù)量與質(zhì)量的問題。數(shù)量上達(dá)不到集居建房面積，質(zhì)量上與占用承包地存在差距。同時(shí)，復(fù)墾原宅基地不可能在短時(shí)間完成，農(nóng)戶在集居住房沒有建成之前仍需要住處，因此某些地方規(guī)定原宅基地在兩年后全部自行拆遷再統(tǒng)一復(fù)墾，如此長時(shí)間跨度，如果沒有制定合理的條約與規(guī)定，能否做到有始有終將是個(gè)問題。

從以上的分析可以看出四種方式均存在不足，這就需要在實(shí)際操作過程中，因地因時(shí)制宜，在不違背《憲法》、《土地管理法》的情況下，探索采取合理合法的獲取建房用地方式。

分區(qū)位采用不同方式有序推進(jìn)集居建設(shè)

筆者認(rèn)為：在獲取建房用地過程中，相關(guān)制度的制定必須符合三個(gè)方面的原則：一是珍惜土地，保護(hù)耕地、合理利用農(nóng)用地；二是充分賦予農(nóng)民權(quán)利，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；三是適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在集居建設(shè)中，各地應(yīng)該按照集居農(nóng)民所處區(qū)位不同，采用不同獲取土地方式，有序推進(jìn)集居建設(shè)。

對于近郊區(qū)域，由于這些地區(qū)是城區(qū)規(guī)劃的優(yōu)先發(fā)展區(qū)、城市設(shè)施建設(shè)即將延伸的區(qū)域，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展受城市輻射影響大，政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)水平高。這類區(qū)域在推進(jìn)集居建設(shè)過程中，可以大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，突破宅基地農(nóng)村集體所有限制，取得集居建房用地。在獲取集居建房用地過程中，可采用征地的方式獲得土地，將村民集中到規(guī)劃好的集居點(diǎn)，改善村民生活條件，減少糾紛，實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民的共贏。

對于遠(yuǎn)離城市帶的地區(qū)，獲取建房用地受到的制約因素多。農(nóng)民對土地的依賴性、當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力都使得獲取建房用地難度增大。在這類地區(qū)必須有序推進(jìn)集居建設(shè)，不可違背農(nóng)民意愿盲目進(jìn)行。一是可以在國家實(shí)行征地拆遷的基礎(chǔ)上，集居安置農(nóng)民，代替重新分配農(nóng)民宅基地。二是在相對偏遠(yuǎn)地區(qū)，老宅基地只有復(fù)墾成農(nóng)業(yè)用地，不可能像近郊區(qū)域開發(fā)成商業(yè)用地，因此通過復(fù)墾獲取建房用地，更為可行。這樣做盤活了土地資產(chǎn)，減少了獲取集居建房用地占用的農(nóng)地量，節(jié)約土地資源。

從對各種建房獲取方式來看，置換是可以廣泛實(shí)行、不受任何區(qū)位限制的方式。我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地、未利用地、廢棄空閑土地可以挖掘的潛力很大，在集居建設(shè)中，通過對這些土地加以開發(fā)整理，置換建房用地是可行而且有效的。當(dāng)然，整理后置換的土地可能在質(zhì)量上與原農(nóng)地存在差距，因差距造成農(nóng)民的損失應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。同時(shí)，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營局限在特定的村、村民小組，置換土地如果需要跨村、跨鎮(zhèn)將涉及到諸多問題，從宏觀層面上看，需要在鎮(zhèn)、縣甚至市層面進(jìn)行統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)用地，異地安置，以多種手段集約、有效獲取建房用地。

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