編者按：前不久，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)出《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，要求充分利用和發(fā)揮金融在促進(jìn)節(jié)約集約用地方面的積極作用，突出加強(qiáng)涉地信貸管理。土地和信貸作為國(guó)家宏觀調(diào)控的兩道“閘門”，共同發(fā)揮作用的空間和潛力很大。

那么，除了促進(jìn)節(jié)約集約用地之外，金融手段在土地調(diào)控中還有哪些可以施展作用的空間?如何創(chuàng)新土地金融制度，金融與土地的結(jié)合方式都有哪些?本期約請(qǐng)系統(tǒng)內(nèi)外專家學(xué)者就相關(guān)話題展開(kāi)理論探討。

◆金融調(diào)整影響土地調(diào)控潛力有多大

(中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù) 盧靜)

近年來(lái)，國(guó)家嚴(yán)把土地和信貸兩個(gè)閘門，兩者的作用范圍和效力有機(jī)交織在一起共同發(fā)揮作用，從而調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。金融政策目標(biāo)在土地領(lǐng)域的擴(kuò)展與延伸

與以往涉地金融政策相比，《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》更全面、更系統(tǒng)，將分散于諸多文件的政策進(jìn)行系統(tǒng)性梳理和歸納，緊緊圍繞企業(yè)用地這一核心問(wèn)題，對(duì)金融機(jī)構(gòu)信貸制度、貸款流程、合規(guī)審查、項(xiàng)目管理、金融服務(wù)等各環(huán)節(jié)作出詳細(xì)具體的規(guī)定，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。主要有以下特征：

管理由商業(yè)性房地產(chǎn)用地向多種用地轉(zhuǎn)變。此前的政策措施大多從土地與信貸較緊密的結(jié)合點(diǎn)——房地產(chǎn)市場(chǎng)出發(fā)，其目的也主要是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、價(jià)格基本穩(wěn)定，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。而《通知》雖然也是以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為根本出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)商業(yè)性房地產(chǎn)的信貸管理問(wèn)題，但將金融政策的目標(biāo)擴(kuò)展到促進(jìn)保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地上，關(guān)注的延伸到重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、工業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村集體建設(shè)用地和商業(yè)性房地產(chǎn)等領(lǐng)域。

突出信貸政策、產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的契合。《通知》強(qiáng)調(diào)了貸款前對(duì)用地合法性的把握，明確規(guī)定禁止向哪些用地項(xiàng)目提供貸款支持，對(duì)哪些用地項(xiàng)目應(yīng)有慎發(fā)放貸款。這些政策措施有利于部門聯(lián)動(dòng)確保產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的落實(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

強(qiáng)調(diào)要建立多部門信息交流機(jī)制?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)、各銀監(jiān)局要切實(shí)加強(qiáng)與地方政府相關(guān)部門的溝通合作，建立信息交流機(jī)制，將企業(yè)違法用地、閑置土地等信息納入人民銀行企業(yè)征信系統(tǒng)和銀監(jiān)會(huì)客戶風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，為金融機(jī)構(gòu)有關(guān)信貸決策提供支持和服務(wù)。這樣有利于加強(qiáng)土地管理、落實(shí)共同責(zé)任。

金融在土地調(diào)控中發(fā)揮作用的空間仍有潛可挖

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融政策的變化和調(diào)整不可避免地會(huì)傳導(dǎo)到社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)方面?？傮w來(lái)看，金融政策調(diào)整對(duì)土地的作用形式主要有以下幾類：

通過(guò)增加或減少貨幣投放量來(lái)引導(dǎo)土地投放總量。雖然每年的新增建設(shè)用地供應(yīng)量是一定的，可供盤活的存量土地也有限，土地的投放總量相對(duì)比較剛性，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地的取得、開(kāi)發(fā)建設(shè)與資金的關(guān)系十分緊密，單位貨幣必須與一定的土地要素相結(jié)合。增加或減少貨幣的投放量，可以增加或減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際所需要的土地，進(jìn)而影響市場(chǎng)供求關(guān)系，引導(dǎo)土地的投放總量。

通過(guò)調(diào)整投資走向引導(dǎo)土地投放方向，推進(jìn)城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。土地和資本的相互關(guān)系不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，還體現(xiàn)在空間和區(qū)域上，通過(guò)建立與金融政策相匹配的土地政策，對(duì)空間發(fā)展權(quán)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，適當(dāng)增加中小城市、中西部地區(qū)的土地供應(yīng)，逐步實(shí)現(xiàn)以大、中城市和東部地區(qū)為向城鄉(xiāng)均衡、區(qū)域均衡的方向發(fā)展，逐步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和東西部發(fā)展差距問(wèn)題。

通過(guò)調(diào)整不同建設(shè)項(xiàng)目信貸政策，落實(shí)土地供應(yīng)政策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要前提，通過(guò)建立差別化的信貸，如對(duì)法律法規(guī)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策禁止的建設(shè)項(xiàng)目禁止提供信貸支持，對(duì)限制發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目審慎發(fā)放貸款，有利于落實(shí)“有保有壓”的差別化供地政策，推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)。

◆綠色金融助推集約用地制度創(chuàng)新

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所 汪利娜)

《關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》既是運(yùn)用金融手段促進(jìn)土地集約利用的一種嘗試，也是金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為和諧發(fā)展服務(wù)的一種探索。

綠色金融理念在土地優(yōu)化配置中的實(shí)踐與應(yīng)用

目前，我國(guó)各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)土地金融的需求主要可概括為三種：一是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)購(gòu)置土地、開(kāi)發(fā)土地的資金需求。特別是經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施招拍掛以來(lái)，地價(jià)漲幅較快，增加了企業(yè)的拿地成本和對(duì)金融支持的需求。二是非房地產(chǎn)企業(yè)的建設(shè)用地資金需求，包括高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)等。三是政府部門土地儲(chǔ)備的資金需求。近年來(lái)，在土地財(cái)政的利益驅(qū)動(dòng)下，各城市相繼建立了土地儲(chǔ)備，無(wú)論以何種方式獲得土地，如收購(gòu)、征地等，僅靠政府的財(cái)政撥款、土地出讓收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此多依賴于金融的支持。

從土地金融的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，目前銀行為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和政府土地儲(chǔ)備的土地貸款規(guī)模并不大。以2007年為例，土地貸款只有3000多億元，僅占全部房地產(chǎn)信貸余額4.8萬(wàn)億元的6.3％，占銀行人民幣貸款余額26萬(wàn)億元的1.1％。當(dāng)然，許多非房地產(chǎn)企業(yè)的土地貸款多混雜在項(xiàng)目融資、基本建設(shè)貸款里面，其規(guī)模有多大仍是一個(gè)“謎”。但從2007年上萬(wàn)億元的土地購(gòu)置款中，大致可估算出土地貸款的規(guī)模。需要指出的是，無(wú)論土地貸款占銀行信貸的比例有多大，運(yùn)用金融手段抑制粗放低效用地、支持節(jié)約集約用地至少給市場(chǎng)發(fā)出了一個(gè)信號(hào)：只有集約、環(huán)保型用地才能得到金融支持。其政策導(dǎo)向作用是十分明顯的，也是值得稱贊的。這也是綠色金融的理念（即運(yùn)用金融工具支持節(jié)能、環(huán)保、高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)進(jìn)步）在土地資源優(yōu)化配置中的實(shí)踐與運(yùn)用。

融資渠道多元化呼吁富有創(chuàng)新精神的制度安排

值得政策制定者們關(guān)注的是，中國(guó)金融體系正經(jīng)歷著的“脫媒”現(xiàn)象，即資金盈余者和資金短缺者不通過(guò)銀行等金融中介機(jī)構(gòu)而直接進(jìn)行資金交易的現(xiàn)象。仍以2007年為例，在全社會(huì)資金結(jié)構(gòu)中，財(cái)政支出額3.8萬(wàn)億元，股票融資額8431億元，企業(yè)債1.7萬(wàn)億元，利用外資748億美元，銀行新增貸款3.6萬(wàn)億元，占全社會(huì)融資額產(chǎn)過(guò)35%，這還未包括民間融資等。那么，在融資渠道日趨多元化的今天，能否僅靠銀行信貸政策來(lái)抑制土地的浪費(fèi)？對(duì)政府投資的項(xiàng)目如何從立項(xiàng)審批源頭就體現(xiàn)節(jié)約集約用地的基本國(guó)策？對(duì)上市公司的建設(shè)用地，監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段制約？如何盤活城市大量閑置的存量土地，如何提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約效益？這些都是實(shí)現(xiàn)集約用地不可回避的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，中國(guó)節(jié)約集約用地的改革與制度建設(shè)才剛剛開(kāi)始。

但目標(biāo)已經(jīng)明確，思路也漸清晰，中國(guó)缺少的不是土地，而是一種制度安排，一種讓人人都以節(jié)約集約用地為己任的制度安排和激勵(lì)機(jī)制。

按照黨的十七大精神要求，我們要堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、勇于變革。

◆“釋放信號(hào)”啟發(fā)土地金融改革

(中國(guó)人民大學(xué) 徐躍紅 呂萍)

目前，土地政策參與宏觀調(diào)控的具體方式及其與其他調(diào)控手段的配合方式還處于探索階段?！蛾P(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》 (以下簡(jiǎn)稱《通知》)正是加強(qiáng)土地和信貸兩種調(diào)控手段配合的探索。

“有保有壓”，“釋放信號(hào)”大于政策內(nèi)容本身

《通知》是對(duì)國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》的落實(shí)和補(bǔ)充，是對(duì)近年來(lái)土地金融政策的總結(jié)和延續(xù)，其—大亮點(diǎn)就是將金融和土地結(jié)合“有保有壓”?！矫鎳?yán)格建設(shè)用地項(xiàng)目貸款管理，另—方面優(yōu)先支持節(jié)約集約用地項(xiàng)目建設(shè)。

當(dāng)然，《通知》并非對(duì)以往相關(guān)規(guī)定的簡(jiǎn)單總結(jié)和重申，而是在延續(xù)的基礎(chǔ)上有所拓展和升華。頭先，近來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)調(diào)整，部分城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)下跌情況。在購(gòu)房者開(kāi)始持觀望態(tài)度，房地產(chǎn)銷售量下降迅速，部分開(kāi)發(fā)商等待政府“救市”的背景下，政府出臺(tái)《通知》無(wú)疑是在表明一種態(tài)度或者說(shuō)釋放一個(gè)信號(hào)。其次，央行和銀監(jiān)會(huì)作為金融管理部門，出臺(tái)政策必定會(huì)考慮與其自身管理的主業(yè)結(jié)合，如《通知》從始至終都體現(xiàn)出強(qiáng)調(diào)商業(yè)銀行的審慎經(jīng)營(yíng)法則。在美國(guó)次貸危機(jī)和我國(guó)目前房?jī)r(jià)走勢(shì)不明朗的背景下，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款管理，可以避免因房地產(chǎn)價(jià)格下跌產(chǎn)生的壞賬風(fēng)險(xiǎn)?！锻ㄖ芬蔡岢隽艘哟髣?chuàng)新工作的力度，拓寬土地融資渠道；加強(qiáng)金融促進(jìn)節(jié)約集約用地工作的指導(dǎo)和督查力度；建立健全金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的管理制度。這為我國(guó)土地金融的下一步改革指明了方向。

土地金融改革方向：拓展多種金融手段進(jìn)行政策創(chuàng)新

促進(jìn)節(jié)約集約用地下一步土地金融政策制定的應(yīng)當(dāng)是：在完善城市土地金融政策的同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村土地金融；在繼續(xù)重視信貸手段的基礎(chǔ)上加大創(chuàng)新力度，探索發(fā)展土地銀行、土地債券等金融創(chuàng)新手段。

成立土地銀行，構(gòu)建土地金融機(jī)構(gòu)體系?？梢越?guó)家土地銀行和農(nóng)村信用合作社相結(jié)合的農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)體系。國(guó)家土地銀行是政策性土地銀行，是土地金融的較高管理機(jī)構(gòu)。其職責(zé)為制定和組織實(shí)施國(guó)家土地金融政策方針，為其他土地金融機(jī)構(gòu)提供資金、指導(dǎo)和其他便利，審批土地使用權(quán)抵押申請(qǐng)，為土地經(jīng)營(yíng)者提供長(zhǎng)期低息貸款，發(fā)行或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行土地債券并負(fù)責(zé)還本付息等。農(nóng)村信用合作社扮演土地金融基層機(jī)構(gòu)的角色，可以在信用社內(nèi)設(shè)立專門負(fù)責(zé)土地使用權(quán)抵押的部門，專門負(fù)責(zé)土地使用權(quán)抵押的審查和辦理。

發(fā)行農(nóng)用地土地債券。土地債券在國(guó)外發(fā)展已非常成熟。例如，美國(guó)和德國(guó)都是通過(guò)土地債券來(lái)籌集資金的。我國(guó)土地制度雖然與西方國(guó)家明顯不同，但由于我國(guó)的土地使用權(quán)也具有物權(quán)的性質(zhì)，因此具備土地證券化的內(nèi)在基礎(chǔ)——土地使用權(quán)的可抵押性。我國(guó)土地債券應(yīng)以農(nóng)村信用社收到的土地使用權(quán)作為擔(dān)保物發(fā)行。在具體操作上債券發(fā)行金額要低于抵押的土地使用權(quán)金額，土地債券利率水平由央行和國(guó)家土地銀行確定。

總體上講，發(fā)揮金融手段可以更好地調(diào)控土地市場(chǎng)，而金融手段和土地政策的結(jié)合又可以更好地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。我國(guó)特殊的土地制度決定了土地政策將長(zhǎng)期作為重要的宏觀調(diào)控手段之一，而在金融手段與土地政策配合方面的探索，應(yīng)當(dāng)不斷繼續(xù)和深入。

◆專家觀點(diǎn)

汪利娜：節(jié)約集約是解決用地矛

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