相關(guān)法規(guī)的修改，為土地批租試點(diǎn)提供了依據(jù)

在當(dāng)時(shí)，進(jìn)行土地批租試點(diǎn)不僅是上海的問(wèn)題，也是全國(guó)的問(wèn)題。為何要搞土地批租?原因在于上世紀(jì)80年代初，國(guó)家要搞改革開(kāi)放，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨巨大的資金難題。很多外國(guó)朋友建議，說(shuō)城市的土地非常值錢，說(shuō)我們搞建設(shè)不是利用土地而是借債，這是“捧著金飯碗討飯”。

在這種情況下提出要把城市土地利用起來(lái)。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云轉(zhuǎn)告上海市委書(shū)記芮杏文，要上海試點(diǎn)。1986年6月11日市委常委頭次聽(tīng)取房屋、土地兩局匯報(bào)，討論了這個(gè)問(wèn)題。我當(dāng)時(shí)匯報(bào)的題目是“關(guān)于土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題”，還沒(méi)有用批租的概念。

1986年9月，上海市政府組織房地產(chǎn)考察團(tuán)赴香港考察，曾慶紅任顧問(wèn)，夏克強(qiáng)任團(tuán)長(zhǎng)，成員來(lái)自規(guī)劃、土地、計(jì)委、社科院等部門，以學(xué)術(shù)團(tuán)體的名義出去考察?？疾旎貋?lái)后，頭先是起草辦法，并經(jīng)新華社香港分社在香港征集各方意見(jiàn)。同時(shí)聘請(qǐng)了七名香港顧問(wèn)，包括測(cè)量師、律師、建筑師、企業(yè)家等。其中較主要的是香港仲量行的梁振英先生，他幫我們具體策劃、研究辦法、翻譯標(biāo)書(shū)等等。這個(gè)辦法前后經(jīng)過(guò)八次大的修改，成稿前，市有關(guān)部門專業(yè)坐鎮(zhèn)深圳，把香港各方面代表人士逐一請(qǐng)過(guò)來(lái)聽(tīng)取意見(jiàn)，真是凝聚了大量心血。經(jīng)過(guò)一年認(rèn)真細(xì)致的研究，1987年11月29日出臺(tái)了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》及其配套的六個(gè)“實(shí)施細(xì)則”。這個(gè)政策影響極大，是經(jīng)過(guò)了國(guó)務(wù)院四位副總理的圈閱和上海市市長(zhǎng)江澤民的批準(zhǔn)才發(fā)布的，是一個(gè)法規(guī)層面的突破。

進(jìn)行土地批租試點(diǎn)時(shí)遇到的困難是有違《憲法》。當(dāng)時(shí)《憲法》規(guī)定，國(guó)家的土地是不準(zhǔn)購(gòu)賣和出租的。因此，1988年4月，全國(guó)人大通過(guò)了《憲法》修正案，在《憲法》第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、購(gòu)賣，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的后面，加上了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這就是適應(yīng)批租的需要進(jìn)行修改的，也使我們的改革試點(diǎn)有了合法依據(jù)。

話說(shuō)回來(lái)，上海在試行土地批租前，從 1986年11月起就已經(jīng)開(kāi)始部分實(shí)施土地有償使用了，這就是向中外合資企業(yè)收取土地使用費(fèi)。當(dāng)時(shí)經(jīng)貿(mào)部門有文件規(guī)定，對(duì)外資企業(yè)提供土地要收取場(chǎng)地使用費(fèi)，不能無(wú)償給他們用。但是收取場(chǎng)地使用費(fèi)要負(fù)責(zé)土地的開(kāi)發(fā)，要做到“七通一平”，如果這樣做的話我們是要虧本的。因此，上海考慮讓使用人自己進(jìn)行土地的開(kāi)發(fā)，政府只收地租。于是按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，于1986年10月頒布了《上海市中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)土地使用管理辦法》，對(duì)外商投資企業(yè)收取土地使用費(fèi)。這是次對(duì)土地進(jìn)行有償使用。

但是，地租特別是級(jí)差地租的標(biāo)準(zhǔn)怎么定呢?我們會(huì)同上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、市稅務(wù)局開(kāi)展課題調(diào)研究，從上海的實(shí)際出發(fā)，在全市選了不同的點(diǎn)，例如五角場(chǎng)、南京路、徐家匯等地區(qū)，通過(guò)稅務(wù)部門將每個(gè)地方每平方米一年能提供多少利潤(rùn)畫(huà)一個(gè)表，使土地級(jí)差地租顯現(xiàn)出來(lái)。這個(gè)課題成功后，便產(chǎn)生了企業(yè)土地使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)此很重視，專門作了介紹。

他山之石，可以攻玉——借鑒香港經(jīng)驗(yàn)

我們?nèi)ハ愀劭疾?，學(xué)習(xí)香港的土地管理模式，這是因?yàn)橄愀鄣哪Ｊ?，我們?nèi)菀撞捎?。?dāng)時(shí)港英政府的土地制度是所有權(quán)歸英王，而使用權(quán)可以有年限地出讓，并且土地的使用受到明確的限制和嚴(yán)格的管理。而我們的土地所有權(quán)也是歸國(guó)家所有，不能轉(zhuǎn)讓、不能出賣的。參照香港的模式，就是所有權(quán)仍歸國(guó)家所有，使用權(quán)可以按不同年期和具體用地條件，實(shí)行有償使用或有償出讓。這是一個(gè)基本的體制上的參考。另外，當(dāng)時(shí)香港是世界上比較活躍的城市，全世界的投資者對(duì)香港的制度很熟悉，參照香港的制度，不用做過(guò)多的宣傳與解釋，就能吸引全世界的投資者。

個(gè)成功拍賣土地的案例出現(xiàn)在深圳， 1987年9月9日它以直接拍賣的形式出售了塊地。上海起步比深圳早，為什么會(huì)晚于深圳?曾有一名記者問(wèn)我為什么上海搞得這么慢?我跟他說(shuō)，我們看重的并不是搶時(shí)間的早晚，而是要把制度建立起來(lái)。制度建設(shè)好了，有了模版，接下去才能大批量生產(chǎn)。

另外，我們一開(kāi)始實(shí)行土地批租就是完全規(guī)范的中英文國(guó)際招標(biāo)，同國(guó)際接軌。標(biāo)書(shū)是在梁振英先生的幫助下，按照國(guó)際慣例，不斷切磋修改而成，而且制定了標(biāo)準(zhǔn)的英文文本。外國(guó)的投資者一看標(biāo)書(shū)就明白了，各方面都很詳細(xì)，不需要口頭作什么解釋。我們還在上海市土地管理局和香港上海實(shí)業(yè)公司設(shè)立兩個(gè)投標(biāo)點(diǎn)，設(shè)置專用投標(biāo)箱；香港的標(biāo)箱1988年 6月30日截止后馬上空運(yùn)到上海，在公證處監(jiān)督下開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)。這一套模式很完備，也是出于吸引世界上一些大集團(tuán)的考慮。國(guó)際招標(biāo)的目的是考驗(yàn)我們的機(jī)制能不能得到世界的承認(rèn)，較終我們成功了。

虹橋26號(hào)地塊國(guó)際招投標(biāo)的臺(tái)前幕后

當(dāng)時(shí)，境外投資者對(duì)上海土地市場(chǎng)并不熟悉，因此搞土地批租的試點(diǎn)一定要是熟地。當(dāng)時(shí)拿虹橋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的26號(hào)地塊作為試點(diǎn)，因?yàn)檫@塊地已經(jīng)開(kāi)發(fā)成熟，地面拆遷全部完成，基礎(chǔ)設(shè)施能保證接通，達(dá)到了“七通一平”的要求，誰(shuí)得到這塊地，馬上就可以進(jìn)場(chǎng)建設(shè)，而且一旦建成，即可使用。另外為了方便投資者，還把這塊地分為兩小塊，投整塊和投一小塊都可以。

當(dāng)時(shí)，兩箱共收到六份標(biāo)書(shū)，分別來(lái)自美國(guó)、日本、香港、上海等地。較后，日本孫氏企業(yè)有限公司以總價(jià)2805萬(wàn)美元，合每平方米 2170美元，獲得1．29公頃的土地50年的土地使用權(quán)。這個(gè)公司的法人是孫忠利。孫忠利是愛(ài)國(guó)華僑，自己一直持中國(guó)護(hù)照。他在日本搞房地產(chǎn)很成功，以后在美國(guó)、加拿大、香港都有投資開(kāi)發(fā)。他在香港購(gòu)樓，很痛快，人稱“孫旋風(fēng)”，影響很大。為什么來(lái)投標(biāo)?他是想報(bào)效祖國(guó)。孫忠利的助手幫他測(cè)算虹橋這塊地應(yīng)該投多少，在投標(biāo)截止前的兩個(gè)公里，他通知他的代表在原有投標(biāo)金額的基礎(chǔ)上加碼投入標(biāo)箱，志在必得。中標(biāo)后，孫忠利向倪天增副市長(zhǎng)表示他不要賺錢，要替上海作貢獻(xiàn)。倪副市長(zhǎng)對(duì)他說(shuō)：“你不賺錢不能起帶頭作用，后面就沒(méi)有人來(lái)。希望你一定能賺錢。”孫忠利理解和接受了這個(gè)意見(jiàn)。購(gòu)了這塊地，他要求的簽約日期是1988年的8月 8日，我們滿足了他這個(gè)愿望。

孫忠利的美好初衷也得到了回報(bào)。簽約后，他向日本銀行貸款，銀團(tuán)指定建筑商承包工程，建造太陽(yáng)廣場(chǎng)。過(guò)了一年多，日本的房地產(chǎn)泡沫造成金融危機(jī)，孫忠利的貸款出現(xiàn)困難，工程無(wú)法繼續(xù)下去。市委專業(yè)十分重視，指示上海國(guó)際投資信托公司籌出3000萬(wàn)美元借給他。工程拖了兩年，到1992年才建成。這時(shí)恰逢鄧小平南巡講話發(fā)表，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)大發(fā)展。孫忠利賺大了，他的房一平方米賣3000美元，比市區(qū)還要高，因?yàn)橥鈬?guó)人說(shuō)虹橋那個(gè)地方好，離虹橋機(jī)場(chǎng)很近。

這里面還有很多細(xì)節(jié)，前期的準(zhǔn)備工作非常重要，包括宣傳，國(guó)內(nèi)外報(bào)紙都登報(bào)宣傳我們要進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)。當(dāng)時(shí)有一個(gè)很重要的問(wèn)題是中標(biāo)后土地使用權(quán)能不能向銀行抵押貸款?外商對(duì)這個(gè)很重視。因?yàn)樽龇康禺a(chǎn)不能向銀行貸款，就沒(méi)有人肯購(gòu)地。為了立即解決這個(gè)問(wèn)題，上海市政府讓中國(guó)人民銀行上海市分行起草辦法，一周內(nèi)，人民幣抵押辦法和外幣抵押辦法就批準(zhǔn)出臺(tái)了。我與虹橋公司的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理謝武元先生還專門到香港開(kāi)記者招待會(huì)進(jìn)行宣傳，同時(shí)也拜訪了一些大的地產(chǎn)商，推動(dòng)他們的投標(biāo)，這造成了轟動(dòng)。

當(dāng)時(shí)，上海還沒(méi)有土地市場(chǎng)，海外的投資者要想投標(biāo)，對(duì)上海的地價(jià)心中完全無(wú)數(shù)。為了解決這個(gè)難題，梁振英先生就派仲量行專業(yè)人員，以中外合資經(jīng)營(yíng)的聯(lián)誼大廈、瑞金大廈的租金作為依據(jù)，評(píng)估出26號(hào)地塊的地價(jià)，作為仲量行的市場(chǎng)調(diào)查報(bào)告刊登在香港報(bào)紙上。有了這個(gè)風(fēng)向標(biāo)，就讓有意參與競(jìng)投的海外投資者眼睛一亮。

土地批租試點(diǎn)是一個(gè)重大的新鮮事，幾乎每走一步都有報(bào)道宣傳，因?yàn)檫@在中國(guó)是很新鮮的事情，中國(guó)要賣地了，國(guó)內(nèi)外輿論十分關(guān)注。個(gè)對(duì)此進(jìn)行報(bào)道的是《解放日?qǐng)?bào)》。我們?cè)跍?zhǔn)備醞釀土地批租改革時(shí)，徐匯區(qū)很積極，讓我去做個(gè)內(nèi)部報(bào)告，講一下土地使用制度怎樣進(jìn)行改革?！督夥湃?qǐng)?bào)》的記者一聽(tīng)，這個(gè)題目非常新鮮，馬上寫了篇稿子，要天頭版見(jiàn)報(bào)。我非常緊張，向倪天增副市長(zhǎng)匯報(bào)，他很民主，同意刊登，但必須將稿子里所有的細(xì)節(jié)都刪掉，只報(bào)道了“有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，上海確定塊地皮”。這是個(gè)信號(hào)，從這一步開(kāi)始，我們步步為營(yíng)，將土地使用制度改革宣傳到世界上去。

1992年鄧小平南巡以后，上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)從不到一百家一下子發(fā)展到幾千家，這其中也要?dú)w功于土地批租這個(gè)試點(diǎn)的成功。當(dāng)時(shí)擠進(jìn)上海的大部分是香港的幾個(gè)大的地產(chǎn)集團(tuán)。他們?cè)谙愀郯l(fā)展的余地不大，而中國(guó)內(nèi)地政治比較穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較小、利潤(rùn)很高，于是，他們看好上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)，并把這個(gè)市場(chǎng)逐漸沖高。上海通過(guò)土地批租獲得土地出讓金，市政府有錢了，收來(lái)的資金可以搞高架橋、**、公園等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是“九五”、“十五”上海發(fā)展的本錢。

當(dāng)然，進(jìn)行土地批租畢竟是個(gè)新鮮事物，也引起了爭(zhēng)議，主要問(wèn)題集中在土地批租和解放前的“租界”有什么不同?是否會(huì)出現(xiàn)新的“治外法權(quán)”?怎樣分清這些界限等等。這主要還是一個(gè)思想認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，我們對(duì)于部群眾作解釋：“租界”是把中國(guó)的主權(quán)出賣了，而土地批租是要投資者接受我們國(guó)家的法律和管理，只享有使用權(quán)，到期土地仍由國(guó)家收回。為了做好社會(huì)宣傳，我們還組織了一整版的文章在《解放日?qǐng)?bào)》上宣傳。我們當(dāng)時(shí)還請(qǐng)梁振英先生給上海的干部講課，就這樣，大家一點(diǎn)點(diǎn)地了解和熟悉土地批租，通過(guò)二三十年來(lái)的普及推廣，上海的土地市場(chǎng)更加規(guī)范、健康、有序!

蔣如高1926年生于上海。1946年起在上海新華銀行工作，1953年任公私合營(yíng)銀行上海分行房地產(chǎn)業(yè)務(wù)部副主任。1955年入上海市房地產(chǎn)管理局工作，1983年任上海市房地局局長(zhǎng)。1985年1月，受上海市政府委派，組建上海市土地管理局并任任局長(zhǎng)， 1986年兼任上海市土地批租專業(yè)小組辦公室主任，親身參與和經(jīng)歷了上海市土地有償使用的決策以及塊土地出讓試點(diǎn)的

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