15萬億土地出讓金“黑匣子”

　　“審計組進駐后，要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在與審計人員溝通時，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚。”

　　8月中旬開始，全國土地財政審計工作全面展開，某省級國土資源部門工作人員劉小壯(化名)為準(zhǔn)備各種資料忙了有一段時間了，其中關(guān)于土地出讓金的資料準(zhǔn)備更是小心加小心，全面再全面，因為這是此次審計的。

　　擔(dān)心的不僅僅是地方政府，一位私募基金的相關(guān)負責(zé)人告訴《國際金融報》記者，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來源中占據(jù)較大比例，而與房地產(chǎn)開發(fā)及地方政府平臺融資項目有關(guān)的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專項審計的波及。

　　數(shù)據(jù)顯示，2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高，達到4.1萬億元，自2004年全國土地開始普遍實行“招拍掛”制度以來，全國土地出讓金收入上漲超7倍。在之前的三次小范圍的土地出讓金審計中，問題就不少。

　　從市場反應(yīng)看，公眾希望，此次審計是“醫(yī)治”地方土地財政的重要契機。一些專家甚至認為，這是為構(gòu)建和完善合理的地方稅體系的前期重要準(zhǔn)備。果真如此嗎？一位地方審計局工作人員坦言，“審計的對象是過往情況，對地方土地財政實質(zhì)性約束，仍然要等到審計結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)。”

　　好在不必等太久，兩個月后，審計報告將出爐。

　　15萬億有多少貓膩

　　“今年選來選去，我們較后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān)，肯定會涉及占用耕地問題”

　　為期3個月的頭次土地財政審計正在進行。

　　在全國范圍審計之前，審計署在東西部各選一個省份試點。作為東部試點的遼寧省已于6月份審計結(jié)束，未被納入試點的省份，7月份前做好自查自糾工作。據(jù)《國際金融報》記者了解，審計工作于2014年8月中旬開展，具體審計工作由各省(區(qū))當(dāng)?shù)貙徲嬍鹛嘏赊k牽頭，審計組成員則由特派辦和各地審計部門抽調(diào)的工作人員組成，審計直接對象是各市縣政府，審計方式為異地交叉審計，工作時間或截至10月末。

　　業(yè)內(nèi)人士告訴記者，通過對土地財政“家底”審計，對土地財政的形成原因和其對社會經(jīng)濟運行帶來的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點，應(yīng)該是此次審計較重要的目標(biāo)。

　　土地財政項目龐雜，此次有無審計？

　　“今年選來選去，我們較后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān)，肯定會涉及占用耕地問題。”2014年年初，國土資源審計工作就被列為今年審計署的工作。審計署副審計長董大勝在接受媒體采訪時透露了具體審計，2008年-2013年6年間，地方政府總計約15萬億元的土地出讓金將成為審計之一。

　　前三次審計問題多

　　“存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況”

　　自2004年全國土地開始普遍實行“招拍掛”制度以來，全國土地出讓金收入持續(xù)攀升。2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高，達到4.1萬億元，同比增長約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。10年以來，全國土地出讓金收入上漲超7倍。土地出讓金問題一直是審計“頑疾”。

　　據(jù)記者了解，審計署分別于2007年、2009年、2011年對部分地區(qū)的土地資金做了審計工作。對比三次審計結(jié)果，地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預(yù)算管理等問題屢屢出現(xiàn)。

　　2010年公布的審計結(jié)果顯示，11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。如今，仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。另外，據(jù)國土部披露，2013年全國46個城市共欠繳土地出讓金492億元。上海財經(jīng)大學(xué)教授胡怡建認為，“土地出讓金收入屬于政府性基金的一種，土地出讓收入未納入土地出讓金，不符合國家基金預(yù)算管理規(guī)定”。

　　地方人員正忙接待

　　“審計組進駐后，還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在和審計人員溝通時，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”

　　此次對土地出讓金的審計具體查哪些東西呢？

　　一位省級國土資源部門工作人員告訴《國際金融報》記者，該省需要為審計部門準(zhǔn)備土地出讓金等十幾項相關(guān)資料，“在土地出讓金方面，需準(zhǔn)備土地出讓金收入明細、支出表、土地級別與基準(zhǔn)地價、土地使用權(quán)證發(fā)放及融資情況等”。

　　關(guān)于土地出讓金審計中可能出現(xiàn)的核心問題，上述工作人員透露，比如是否存在違規(guī)出讓土地的問題，包括出讓主體不合法、未落實招拍掛出讓制度、違反國家供地政策、低價或零地價甚至負地價出讓土地、違規(guī)發(fā)證、出讓后擅自改變規(guī)劃條件等；是否存在應(yīng)征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問題；是否存在人為加大土地開發(fā)成本支出而降低土地出讓實際收益，違規(guī)使用、擠占、挪用土地出讓金等問題都在審計范圍內(nèi)，“審計組進駐后，還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在和審計人員溝通時，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”。

　　被譽為“財政”的土地出讓金與當(dāng)下的房地產(chǎn)開發(fā)項目和地方政府的融資舉債都有著密不可分的關(guān)聯(lián)，隨著專項審計工作的開展，相關(guān)問題的處理或?qū)Ψ康禺a(chǎn)土地開發(fā)及政府融資帶來新的壓力。一位私募基金的相關(guān)負責(zé)人告訴記者，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來源中占據(jù)較大比例，而與房地產(chǎn)開發(fā)及地方政府平臺融資項目有關(guān)的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專項審計的波及。

　　為財稅改革做準(zhǔn)備

　　“對地方土地財政實質(zhì)性約束，仍然要等到審計結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)”

　　“土地財政”如何才能夠“取之于民用之于民”，這要在土地大審計之后才能夠下結(jié)論。中南財經(jīng)政法大學(xué)教授葉青預(yù)測，土地審計對當(dāng)今社會的影響將會比債務(wù)審計更大。在多位財稅專家眼中，此次審計被看作為解決土地財政依賴做準(zhǔn)備。

　　“分稅制改革是土地財政解決的關(guān)鍵。此次有關(guān)于土地財政的全面審計，可以全面了解地方錢袋子，有利于解決土地財政問題。”賈康認為，地方財政困境的形成，更深層次上還在于制度因素，“其中，分稅制深化改革的不到位、與地方在財力與事權(quán)上的不匹配，導(dǎo)致地方政府長期資金缺乏，只能過度依靠土地收入，這是土地財政等問題沉疴不解的制度根源。”

　　1994年實行分稅制之前，地方財政收入比較豐厚。分稅制之后，地方財力明顯減少。較近十年，地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)并沒有因為地方財政自主支配的財力減少而減少，相反，隨著地方主官政績觀的變化，在地方建設(shè)中往往出現(xiàn)“自我加壓”現(xiàn)象。僅靠地方財政收入、轉(zhuǎn)移支付、借債，無法完成建設(shè)任務(wù)。因此，地方財政越來越依賴于債務(wù)與土地，導(dǎo)致地方各級政府的債務(wù)大都與“土地財政”掛鉤。

　　“審計的對象是過往的情況。”一位地方審計局工作人員坦言，“對地方土地財政實質(zhì)性約束，仍然要等到審計結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)。”賈康指出，目前當(dāng)務(wù)之急，要緩解地方財政困難，構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，特別是房地產(chǎn)稅要推行。

　　當(dāng)然，探索中的房地產(chǎn)稅要替代目前近4萬億規(guī)模的土地出讓金收入作為地方財政收入的主要來源，還需要相當(dāng)時日。擺脫土地財政的出路，既要為地方政府尋找替代的財力來源，更要在“二元”土地管理制度、土地二級交易市場建設(shè)、住房與土地信息公開聯(lián)網(wǎng)、合并或減免現(xiàn)行的土地與房地產(chǎn)稅費、取得盡可能廣泛的社會共識等方面，進行系統(tǒng)性的前期鋪墊。

　　同濟大學(xué)財經(jīng)研究所所長石建勛近日撰文指出，推進房地產(chǎn)稅改革，逐步實現(xiàn)土地“出讓收入”為主向“保有使用稅收收入”為主的轉(zhuǎn)型?？梢钥紤]取消財政專戶將土地出讓收入納入預(yù)算監(jiān)管，并在有破產(chǎn)制度的前提下允許地方政府自主發(fā)債，健全對地方政府的約束機制。

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