西延安削山、填溝、造地、建城;湖北十堰削平100多個(gè)山頭，造城100平方公里……

    表面上風(fēng)風(fēng)光光的造城運(yùn)動(dòng)，背后卻潛藏著產(chǎn)業(yè)空心化等不少問(wèn)題，走“舊型”城鎮(zhèn)化的路子，這樣的“城市泡沫”讓人憂(yōu)心。

    1、我們需要那么多新城嗎?

    國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展對(duì)12個(gè)省區(qū)的較新調(diào)查顯示，12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中東北一城市要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，中部一個(gè)城市也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。在調(diào)查的161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%。

    對(duì)于這個(gè)調(diào)查結(jié)果，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)陶然認(rèn)為比較符合實(shí)際情況：“這里談到的主要是絕大部分地級(jí)市要建設(shè)新城，其實(shí)中國(guó)的很多縣城和縣級(jí)市，也已經(jīng)實(shí)施或正在計(jì)劃建設(shè)新城區(qū)和大規(guī)模的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。中國(guó)大概有2000多個(gè)縣級(jí)單位，估計(jì)有上千個(gè)縣城也在建設(shè)或籌劃建設(shè)新城區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)。”

    “數(shù)量過(guò)多、規(guī)模過(guò)大、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高”，這在國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展主任李鐵看來(lái)是比較大的問(wèn)題：“在我們調(diào)查的城市中，有很多新城的規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。而且，不少地方新城新區(qū)建設(shè)都提出了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國(guó)內(nèi)和國(guó)際領(lǐng)跑標(biāo)準(zhǔn)。”

    一些地方新城區(qū)動(dòng)輒占地幾十、上百平方公里，但缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，招來(lái)的商家，新城區(qū)較終變成了荒地;一些地方大興土木，用鋼筋水泥在短時(shí)間內(nèi)人為造出一個(gè)新城，但由于沒(méi)有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無(wú)人居住，成為“鬼城”。

    除此之外，盲目造城還會(huì)帶來(lái)更多風(fēng)險(xiǎn)。陶然說(shuō)，很多造城運(yùn)動(dòng)都是地方政府利用土地作為杠桿，向國(guó)有銀行體系借債進(jìn)行的。“由于商住用地近年來(lái)價(jià)格較高，所以地方政府可以從銀行獲得大規(guī)模的貸款。但是房地產(chǎn)嚴(yán)重的泡沫化也使得政府不得不出手進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控，這顯然會(huì)抑制土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格的進(jìn)一步上漲。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)出了問(wèn)題，地方政府還債就會(huì)存在較大的問(wèn)題，銀行也可能出現(xiàn)較大規(guī)模的壞賬。”

    目前，一些城市的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況抽查結(jié)果顯示，兩年來(lái)上述地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)了12.94%，債務(wù)率較高的城市債務(wù)余額是當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力的兩倍多。國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)84個(gè)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬(wàn)公頃，抵押貸款總額5.95萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)15.7%和23.2%。

    陶然表示，從社會(huì)層面來(lái)看，大規(guī)模的造城運(yùn)動(dòng)，無(wú)論是建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)還是新城區(qū)，都需要大規(guī)模征用農(nóng)村的土地。由于我們國(guó)家現(xiàn)在的征地制度很容易導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間的對(duì)抗，因征地引發(fā)的上訪(fǎng)和群體性事件也日益增多，所以大規(guī)模造城也會(huì)惡化政府和百姓之間的關(guān)系。

    “很多地方政府，尤其是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差地區(qū)的地方政府，為了獲得投資，不得不引進(jìn)一些高污染、高能耗的制造業(yè)，這樣就導(dǎo)致這些地區(qū)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化。中國(guó)的空氣污染、水資源污染、土壤污染有向全國(guó)擴(kuò)張的趨勢(shì)。”陶然說(shuō)，實(shí)際上，較近這些年，引發(fā)農(nóng)村甚至是城市的上訪(fǎng)和群體性事件的兩個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素，就是地方政府大規(guī)模征地和招商引資所帶來(lái)的環(huán)境污染，這些都與目前地方政府大規(guī)模推動(dòng)的造城運(yùn)動(dòng)和工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)有關(guān)。

    2、誰(shuí)是造城運(yùn)動(dòng)的推手?

    國(guó)家審計(jì)署關(guān)于36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達(dá)95%。與2010年審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方債的全面審計(jì)對(duì)比，較新數(shù)據(jù)表明：2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來(lái)償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過(guò)一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴(lài)土地收益。

    在高負(fù)債的壓力之下，地方政府仍然熱衷于造城，原因何在?在陶然看來(lái)，地方政府大規(guī)模地推動(dòng)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)，如此熱衷造新城，是為了地方政府的財(cái)政收入。

    “在經(jīng)營(yíng)土地的過(guò)程中，地方政府采取的策略往往是大規(guī)模的放量低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地來(lái)招商引資，同時(shí)限量高價(jià)供應(yīng)商住用地來(lái)獲取土地經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)，而后者就帶來(lái)房地產(chǎn)嚴(yán)重的泡沫化。”陶然說(shuō)，地方政府之所以可以這樣大規(guī)模造城，根源在于我們國(guó)家的財(cái)政制度和土地管理體制。從財(cái)政體制上來(lái)看，地方政府可以獲得商業(yè)住宅土地出讓的所有出讓金。從土地管理體制上來(lái)看，地方政府握有征地權(quán)，而城市郊區(qū)的農(nóng)民和村集體沒(méi)有非農(nóng)用土地的開(kāi)發(fā)權(quán)利。

    中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法表示，很多地方官員認(rèn)為，只要有了土地指標(biāo)，允許興建工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，就一定會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加之城鎮(zhèn)建設(shè)視覺(jué)業(yè)績(jī)對(duì)官員成就感的滿(mǎn)足，發(fā)展邏輯演變成了本末倒置的、簡(jiǎn)單化了的“城鎮(zhèn)建設(shè)→經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。而事實(shí)卻是，各地缺乏人氣的“空城”在增加，開(kāi)發(fā)區(qū)荒置土地多處可見(jiàn)。

    “現(xiàn)在很多地方都把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)押到了新城建設(shè)上，大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模，寄希望于未來(lái)通過(guò)新城開(kāi)發(fā)的土地出讓金償還。”李鐵說(shuō)。

    日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等東亞經(jīng)濟(jì)體在上個(gè)世紀(jì)后半期，比較順利地實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，但并沒(méi)有像中國(guó)的地方政府這樣大規(guī)模造城。當(dāng)這些經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要用地時(shí)，用地者必須跟作為土地所有者的農(nóng)民進(jìn)行談判，這樣一方面工業(yè)用地的價(jià)格較高，可以促進(jìn)工業(yè)用地者集約用地;另一方面，如果住房供應(yīng)緊張，價(jià)格過(guò)高，就會(huì)有更多的開(kāi)發(fā)商直接從農(nóng)民那里購(gòu)購(gòu)?fù)恋?，建造住房，供?yīng)給市場(chǎng)，也就避免了城市化過(guò)程中房?jī)r(jià)過(guò)高、農(nóng)村遷移人口無(wú)法在城市定居的問(wèn)題。

    在李鐵看來(lái)，新城建設(shè)看得見(jiàn)、摸得著，政績(jī)很容易顯現(xiàn)出來(lái)。即便后來(lái)發(fā)現(xiàn)決策有誤，新城成了爛攤子，已經(jīng)升遷的官員也不用為這一失誤承擔(dān)責(zé)任，所以大多地方官員在新城建設(shè)上都充滿(mǎn)熱情。

    為此，他提出兩個(gè)改革的關(guān)鍵問(wèn)題：“個(gè)問(wèn)題是政府的整個(gè)決策行為能不能得到允許，重大的新城區(qū)建設(shè)中的大興土木、大搞形象工程現(xiàn)象，能不能得到有效遏制，通過(guò)什么方法來(lái)遏制?個(gè)問(wèn)題是我們能不能通過(guò)土地行政改革對(duì)這些現(xiàn)象產(chǎn)生一個(gè)約束力?地方政府之所以大興土木就是因?yàn)樗麄兡玫靥菀琢?，是不是能把更多的土地發(fā)展權(quán)益交給農(nóng)民來(lái)處理?”

    3、城鎮(zhèn)化為了什么?

    “中國(guó)2012年名義城鎮(zhèn)化率雖然達(dá)到52.6%，但其中只有36.3%的戶(hù)籍人口，16.3%的農(nóng)民工主要消費(fèi)仍然是在其家鄉(xiāng)，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需貢獻(xiàn)不夠明顯。另一方面，各地的造城運(yùn)動(dòng)正在建成一座座空城，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。從這個(gè)角度講，城鎮(zhèn)化將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，其中涉及到融資的改革、社會(huì)保障制度改革和養(yǎng)老體制改革，我們無(wú)法期望城市一下就改善得比較理想，但只要政府在推進(jìn)改革，未來(lái)就有希望。”李鐵說(shuō)。

    較早被稱(chēng)為“鬼城”的鄂爾多斯，如今城鎮(zhèn)化率已達(dá)到72%，超過(guò)全國(guó)平均水平23個(gè)百分點(diǎn)。從2006年開(kāi)始，市政府和51個(gè)市直機(jī)關(guān)陸續(xù)遷入康巴什新區(qū)后，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的公務(wù)員也陸續(xù)搬到新區(qū)，但這些人卻陷入了每天從東勝老城區(qū)到康巴什新區(qū)往返兩個(gè)公里的鐘擺般生活。

    現(xiàn)在，這座城市卻在想方設(shè)法往城里“填”人。鄂爾多斯興建了上萬(wàn)套公務(wù)員房，成為政府動(dòng)員搬遷的杠桿。此外，鄂爾多斯還在艱難地尋找奇瑞、吉利、富士康等這些大型企業(yè)落地，為康巴什新區(qū)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)工人。

    發(fā)展城市究竟為了什么?當(dāng)然是為了市民。而現(xiàn)在，造城運(yùn)動(dòng)卻把城鎮(zhèn)化拖入了本末倒置的怪圈。事實(shí)上，一個(gè)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)、沒(méi)有公共服務(wù)、沒(méi)有社會(huì)保障——一句話(huà)，沒(méi)有人只有樓的新城，又有什么意義呢?

    現(xiàn)在來(lái)看，地方政府在熱衷造城的同時(shí)，對(duì)于需要承擔(dān)的義務(wù)卻表現(xiàn)得非常消極。李鐵表示，地方現(xiàn)在所炒的城鎮(zhèn)化概念，就是大量的投資和建設(shè)，但城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化。政府對(duì)推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化態(tài)度非常積極，早在10年前就放開(kāi)了縣級(jí)城市戶(hù)籍限制，2011年則放開(kāi)了地級(jí)市戶(hù)籍限制。“但放開(kāi)意味著需要提供相應(yīng)的社會(huì)保障、教育資源，意味著更大的財(cái)政投入，所以地方政府對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城一直是消極態(tài)度。”李鐵說(shuō)，這種趨勢(shì)越是強(qiáng)化，就越不利于人的城鎮(zhèn)化，“因?yàn)槌鞘性椒睒s，住房等方面的生活成本就越高，對(duì)農(nóng)民工的排斥力也就越強(qiáng)”。

    “城鎮(zhèn)化在改變我們的生活方式。”袁崇法說(shuō)，近幾年，城鎮(zhèn)居民對(duì)住房保障、教育、醫(yī)療、交通、社區(qū)物業(yè)管理等公共服務(wù)領(lǐng)域意見(jiàn)日增，意味著城鎮(zhèn)化過(guò)程不只是物質(zhì)建設(shè)過(guò)程，還是更重要的保障民生權(quán)益的社會(huì)建設(shè)過(guò)程，偏重一端必有嚴(yán)重隱患。

    陶然指出：“消除造城運(yùn)動(dòng)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的危害，是一個(gè)必須馬上要做，但也不可能短期就實(shí)現(xiàn)的工作，必須要通過(guò)多種措施，尤其是以土地制度改革為核心的綜合配套改革，才能夠真正實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和城鎮(zhèn)化模式的全面轉(zhuǎn)型。”

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